本站原创摘 要： 公开选拔党政领导干部制度作为干部人事制度的重要组成部分,其有效性问题值得我们关注,将这一问题分解为“公开选拔制度能做什么”和“公开选拔制度做了什么”问题分别从规范研究和经验研究两个方面,对相关研究进行综述,通过分析,可得出“公开选拔制从应然状态是非常有效的,但是从实然角度来看其作用有限,因此该制度有效性上无法作出定论”的结论.因此,未来研究框架是将应然状态看作是公选制度的收益,将实然状态中的各种因素视作是公选制度的成本,进而通过成本收益的方式来分析公开选拔制度的有效性问题.
关 键 词 ： 公开选拔制； 有效性； 规范研究与经验研究； 文献综述
中图分类号： E263文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0072-04
Literature Review of the Effectiveness of the System of Open Selection of Leading Cadres
REN Tao
(School of government of Nanjing University, Nanjing 210046, China)
Abstract: The open selection of leading cadres system as an important part of the cadre and personnel system, its effectiveness issues that deserve our attention, this article will break this question down into "open selection and promotion system can do" and "open selection and promotion system he done" from standard research and experience on two aspects of the issue to review of related research. Through the analysis of relevant studies, this paper concludes that "open selection system from the natural state is very effective, but reality point of view of its limited role and therefore cannot be definitive conclusions on the effectiveness of the system" conclusion. Thus, future research framework provided in this article ought to state as a public selection system of ine, which will practice in the state of the various factors considered public selection system of the cost of, and by means of a cost-benefit analysis to analyze the effectiveness of open selection and promotion system.
Key words: open selection system； validity specification experience in research and study； literature review
党政领导干部公开选拔制度,简称“公选制度”.作为我国干部人事制度的重要组成部分,自20世纪80年代创立以来,总体上历经了：“试验探索”、“发展改进”、“试点推广”与“正式推行”四个阶段.目前,业已成为我国党政领导干部选拔任用的基础制度之一.近年来,为适应我国经济、政治、社会、文化等方面发展的需要,随着政治体制,特别是干部人事制度改革的不断深化以及政府职能转型的现实诉求,公选制度取得了空前的发展,人们对它的研究也逐渐成为热点.
因此,公开选拔制有什么价值?能实现什么功能?在实践中是否能够实现预期功能?哪些因素制约了公开选拔制发挥其作用?如何克服或者完善公开选拔制?这些问题都成为学界和相关部门关注的焦点.笔者试图综述对于目前公开选拔制有效性的研究.
一、公开选拔制：对于改善现行干部人事制度是否有效
在开始讨论之前,我们有必要对本文中的核心概念进行界定,并对研究问题的变量间逻辑关系做出明确的说明.
（一）党政领导干部公开选拔制度
对于党政领导干部公开选拔制度有狭义和广义之分.
廖平胜、何志雄（１９８８）认为广义的公开选拔制是指：“广义上讲,凡是具有一定公开性质的选拔领导干部的活动都属于公选制度的范畴.因为,人类社会一切测度和甄别人的身心各个方面之群体或个体差异的活动都属于考试的范畴.”在这一定义下,现行的选任制、考任制、聘任制、公示制等都属于公选制度的子制度.
对于狭义的公开选拔制,不同学者有着不同的定义.
（２００２）在《党政领导干部选拔任用工作条例》第九章第49条和第51条对狭义的公开选拔制进行了程序性定义：“公选制度是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名,考试与考察相结合的办法,选拔党政领导干部的一种干部人事制度”.
在学界,不同学者也对公开选拔给出了不同的定义.梁丽芝、韦朝毅（２０１０）认为：“公开选拔制度是指党委（党组）及组织（人事）部门根据领导职位的条件要求,按照公开、平等、竞争、择优的原则,面向社会采取公开报名与统一考试和考核相结合的办法选拔领导干部人选的制度.”刘烨华（２０００）指出：“所谓公开选拔领导干部,就是运用公开报名、考试与考核相结合、面向社会招考的方式选拔领导干部.”
上述定义虽然不尽一致,但是其中的核心元素是一致的.笔者在总结归纳这些共同核心要素的基础上,对领导干部公开选拔制进行如下定义：公开选拔制度是一种由党委（党组）及组织（人事）部门组织实施,面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法,选拔党政领导干部的新型领导干部考任制.
为下文讨论方便,此处特将传统委任制和公选制的制度安排进行对比.
委任制是由任免机关在其任免权限的范围内直接指定任用人选委派其担任一定职务的任用方式.它是我党在战争年代形成并沿用下来的一种干部选拔任用方式,建国以后一直是我国干部选拔任用的主要途径.经过改革开放以后干部选拔任用制度的改革和演变,这种方式逐渐发展成为一种由群众推荐和组织考察相结合的委任制方式,其实质仍是一种由任免机关任命的方式,本文称其为传统委任制.
传统委任制与公开选拔制区别与联系如下表所示：
（二）公开选拔制度的有效性
探讨公开选拔制度的有效性的必要前提是明确公开选拔制度存在的目的.公开选拔制度作为干部任用制度的创新,其目的不言而喻,自然是为了弥补传统委任制的缺陷与不足.
郭庆松（２０１０）指出：干部选拔任用的实践中,近年来“完善委任制、扩大考任制、改进选任制、推行聘任制”的呼声也越来越高.政治学上有一个经典的理论主张,那就是所谓的“让野心与野心相对抗,让权力与权力相抗衡,让利益与利益相竞争”.从理论上讲,扩大考任制某种程度上就是扩大领导干部准入中的“公开、公平、公正、竞争”的成份,让领导干部的选拔任用权与职位行使权相制约,防止权力滥用.
因此,笔者将公开选拔制度的有效性分解为两个指标：指标一：公开选拔制应该能够发挥什么作用,实现什么价值；指标二：在实施的过程中效果如何.其中,由于指标二并不便于量化和统计,因此,在这里将以“制约公开选拔制发挥作用的因素”作为衡量指标.
（三）变量之间的关系
公开选拔制有效性问题中的两个子指标之间的关系是“指标一×指标二等于公开选拔有效”,用文字表述就是：公开选拔制度的有效性与其应然价值与功能成正比,而与起阻碍因素的数量和程度成反比.
二、规范研究：公开选拔制能够实现的价值功能
对于指标一的研究主要是一种规范研究,强调对公开选拔制的规范性研究.
（一）公开选拔制度的价值
1. 公正.委任制是由推荐、组织考察、酝酿和决定任用三个环节组成.而公选制则由公开报名和资格审查、笔试面试、组织考察、决定任用四个环节组成.其中从对干部能力素质的测评来看,考试取代了暧昧的“酝酿”,成为公选制不同于委任制的一个最突出的特征.
张子云（２００９）在其博士论文《公选公正论》中指出：公选制做到了四种公正的统一,即资格公正、竞优公正、考核公正、匹配公正,并在此基础上将公选公正的内容展示出来.在四种公正中,张子云着重强调了竞优公正,认为,以考试的取代原先“酝酿”环节,因此避免了人为主观因素对于竞争的影响,因此,竞优公正集中地反映出了公正性.
笔者认为,公正这一价值的确在公选制中得到了很好的体现.这种公正不仅是形式上和程序上去除了不公正因素的影响,更重要的是以能力为导向评估考核方式很大意义上做到了结果的公正,也就是使接受选拔的人“得其所应得”,这种“匹配公正”同样重要.
2. 平等.吴瀚飞（２００１）认为,委任制一般都是在本地区、本单位的范围内进行推荐考察人选,并在此基础上决定任用人选.因而,选拔任用干部范围具有一定的局限性.而公选制则是在全社会范围内公开选拔,符合选拔任用条件的干部均在选拔任用的视野之中,因此干部选拔任用的视野和范围比较开阔和广泛,使得部门内外人员能够平等竞争,消除部门歧视.
笔者对这一点完全赞同.传统委任制极易造成部门本位主义,而公共职位向全体公民开放是公共性最基本的要求,因此,打破任用范围限制不仅是平等的体现,更是公共性的体现.
3. .学界诸多学者对于公选制最大的褒奖在于认为公选制实现了.
以郭庆松、朱岩法、梁丽芝、韦朝毅为例的大部分学者都曾在相关著作中认为“公开选拔制极大地促进了政治化进程”.对于这一点,笔者不敢苟同.在这个问题上,笔者支持魏姝教授（２００８）在《公推公选―谁推谁选》一文中关于价值的评述.
魏姝教授将划分为两个维度：政治和行政（管理）.由于公选制中,官员获得权力的来源是上级,因此并不能说这是一种政治,但是,由于公选制中考评的设计,使得参与决策的人数增加,因此实际上做到了管理的.
笔者认为,所谓“管理的”并不是一种真正意义上的,相反,这种“”很容易滋生出小利益集团的本位主义,反而危及政治的实现.
4. 公开.吴瀚飞（２００１）认为,与传统委任制相比,公开选拔制选拔任用干部的公开程度更高,实现了公开这一价值诉求.委任制由于自身的局限性,无法把选拔任用的有关重要程序和过程向社会公开,而公选制的最大特征是公开.公选制将公开贯穿于拔任用工作的整个过程,除必须保密的事项如考题等以外,选拔的条件、标准、程序和步骤,任用对象和结果都予以公开,因此保障了公民监督权,是权力运行在了阳光下.
笔者认为,正如这项制度的名称“公开选拔”所宣称的,公开选拔制自然具备公开性高的特点,因此吴瀚飞认为公选制公开性高这一点毋庸置疑.但是,值得商榷的一点是“公开”是否能够被上升成为一种价值.笔者认为,对这一问题的回答应当是否定的.公开最多只能被看作是对于政治活动的一种最起码的要求.政治活动本身的公共性才是一种可欲的价值.因此公开是一种保障价值存在的手段.
上述是学界对于公选制价值的分析,笔者认为,上述分析就每一个价值来说,都分析得较为到位,但是,笔者认为学界疏漏了公选制的另一个价值回应,即对自由的回应.
5. 自由.和委任制相比,公选制的创新之处还在于加入了自愿报名的环节.在委任制运行中,干部个体只能接受被动的选择和安排.而公选制则引入了报名机制,增加了干部的选择权,对于公务员群体自由的价值诉求做出了回应.
具体来说,我们从积极自由和消极自由两个维度对公选制保障自由进行说明.积极的自由是指“做某事的自由”.在传统委任制下,能够成为被选拔对象的权力掌握在组织部门手中,也就是说,即便个体公务员希望参与到选拔过程中,也没有机会和渠道使他能达成.因此传统委任制侵害其积极自由.同时,被确定为选拔考察对象的公务员也没有退出选拔的途径,这就是说另一些人的消极自由也没有保障.而公选制的“自愿报名”安排则完全消解了这个问题,所以说公选制回应了公务员对于自由这种价值的诉求.
（二）公开选拔制度的功能
公开选拔制功能的论述主要见于张跃进《公开选拔领导干部功能评析》一文.文中张跃进列举了公开选拔制度十大功能.笔者认为,其中有些功能应当被归入价值层面、而有些功能则相互重复,因此,笔者在归纳总结的基础上,将其界定为直接功能和间接功能两种.
1. 直接功能.公开选拔制的直接功能主要在于人力资源的有效利用.通过打破用人范围限制,使得人才能够在市场上充分流通,使人力资源的最佳配置成为可能；同时,通过考试对被任用者的能力进行考核,使得职位由最适合的人来担任,提高政府绩效.
2. 间接功能.公开选拔的间接功能表现为打破论资排辈的不良作风,为有能力者提供正面激励.同时由于公开选拔的需要,还将带动职位分类和职位评估等相关事物的发展,使得干部人事任用制度的其他方面向科学化有序化的方向发展.
（三）小结
相对而言,笔者在阅读大量相关文献后发现,对公开选拔制进行规范研究的著述并不多,同时,学界普遍对“公开选拔极大地促进化进程”这一命题表现出盲目的乐观.这一点还需要进行纠正.
总体而言,通过对规范性研究的综述,我们发现,应然状态下公开选拔制对于传统选拔制度的缺陷进行了弥补,很大程度上可以说,公开选拔制的价值意义很高.即指标一是较高的.
三、经验研究：公开选拔制实践中的制约因素
指标二,也就是关于对公选制实施过程的效果进行衡量,则侧重于经验研究.这一部分,我们将着重考察对公开选拔制实践中的制约因素研究.
相关学者将制约因素分为以下几类：成本制约因素、技术制约因素和制度制约因素
（一）成本制约因素
罗媛（2009）认为,公选制花费的成本分为两大部分：首先是政府成本,其次是社会成本.政府成本是指政府为组织干部选拔任用这一活动过程中发生的价值损耗.公选制耗费政府组织成本、机会成本、风险成本和旁置成本.根据罗媛的计算,一次公选制带来的政府成本是传统委任制的10倍以上.同时,公选制必须付出社会成本,虽然党政领导干部公开选拔中引入竞争机制配置人才资源,而且是制度、程序、方式、方法也日趋完善,但是运行过程中人情、金钱、面子、利益等因素影响也一定程度存在.
胡序杭（2004）认为,公开选拔成本出现总体升高的趋势.公开选拔成本,是指在公开选拔领导干部工作整个过程中,包括直接和间接的两方面投入的财力和消耗的精力、物力、人力及时间等等.目前,公开选拔领导干部工作呈现出工作量大、周期长、费用大且日益严重的趋势.从一些地方公开选拔工作情况看,组织一次公开选拔少则一个月,多则二三个月,甚至更长的时间.一些地方虽然在时间上有所缩短,但多数是工作人员加班加点进行的.每次公开选拔,从宣传发动到组织考试、任前公示、任前培训,都需要一定的资金投入,不仅投入的资金大,而且逐年攀升.这一突出问题如果得不到有效的解决,将会阻碍公开选拔工作的进一步深化.
李木洲（2011）、郭庆松（2009）等人也在文中提出过类似观点.
笔者认为,关于公选制成本的分析固然有道理,但是,诸位学者忽略了一个重要问题,即成本应当同预期收益相对比才有意义,假定公选制的成本是传统委任制的１０倍,但其绩效收益是后者的２０倍,那么即便公选制成本再高,其实行依旧是可为的,成本对其制约应当被削弱.因此,笔者认为,对于这部分研究的缺失在于未考虑“相对成本”而仅仅是单纯地考察公选制“绝对成本”,这种思考方式是存在缺陷的.
（二）技术制约因素
对于公选制技术层面制约因素的研究主要集中在考试环节上.
李木洲（2004）认为考试作为考任制的核心环节,存在两大局限：其一,笔试的局限.笔试是检测、鉴别、预测被试者知识和能力的第一关.它具有评分误差较易控制、成本较低以及适用于大规模人才选拔等优点,但有两点缺陷：一是测评的间接性,即纸笔测验使主试与被试之间只能通过单一的纸质试卷作为交互媒介、缺少互动、不能及时、系统地收集被试者的相关信息.二是拟真性弱.即测评内容的拟真性、情境性不强,测评结果难以真实准确地反映应试者某些特殊能力、显性品质、内隐性品质,如思想意识、价值观及实际技能等.其二,面试的局限.一是主观性强.即面试是由面试考官和面试者现场互动所构成的一种过程性评价.面试考官的职业素养很大程度上决定着面试的效度.二是评分误差较难控制.由于价值观、思维方式及职业素养等的影响,面试考官在评价同一应试者时可能造成面试评分结果不一致,误差不易控制.三是测伪性较差.由于面试通常在较短时间,如结构化面试一般为１０分钟左右完成,对于事先有所预备的有经验的考生而言,可能会通过伪装、矫饰、巧妙地遮掩自身存在的不足,导致面试失真.
此类关于技术制约因素的论述不胜枚举.笔者认为,技术上的问题并不是制约公选制的最重要的因素,通过考试测评技术的发展与完善,这一因素的影响力将会很快衰弱.学者将大量的精力花在分析技术因素是不明智的.首先,技术层面的问题只是事情的表面,毕竟技术层面的问题与我们考察公选制本身制度问题的重要性相比,实在微不足道.同时,作为本专业的学者,分析技术问题是并非强项,在专业化分工程度如此之高的今天,技术问题应当交给其他学科去解决.
（三）制度环境制约因素
制度环境因素对于公选制的制约是非常明显并且严重的.
首先,与公选制发生尖锐矛盾的是“后备干部制度”.胡序杭（2004）指出由于公开选拔是在更大的范围内通过竞争择优方式选人,打破了从后备干部中委任的惯例,许多职位的后备干部就有可能上不了岗,备而未用；而后备干部工作又是各级党委及组织人事部门着力做好的一项重要工作,这就产生了推行公开选拔与坚持后备干部制度如何衔接的问题.
其次,公选制的法律地位问题也持久悬而未决.李木洲（2004）指出公选制度自20世纪80年代创立以来,国家通过《深化干部人事制度改革纲要》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强党的执政能力建设的决定》《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》《党政领导干部任职试用期暂行规定》《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》等一系列纲要、条例及意见的发布,使公选制度逐渐向制度化、规范化阶段迈进,但这些毕竟还停留在“规定”的层面,还未上升到以法律的形式予以确立的高度.而且,这些条例和规定本身还很不完善、不具体.因此,公选制度的法制化进程略显滞后.应尽早制定并颁布有关公开选拔党政领导干部的法律法规,避免公选制度在实践推行过程中遇到“无法可依”的局面.
再次,有学者指出公选制还存在和聘任制制度安排上界分不清、公选制结束后缺乏后续绩效评估等一系列制度问题,这些无疑都成为制约公选制发展的重要因素.
（四）小结
笔者认为,对于公选制制约因素的研究应当将关注点重放在制度性制约因素的基础上,通过分析公选制制度上的“硬伤”,才能对公选制是否有效运行做出准确的回答.而对于成本问题,我们则应采取正确的评估方法,避免系统性误差.
综合学界研究成果,笔者认为,尽管公选制的实施起到了积极的作用,但是由于各种制约因素,尤其是制度环境制约因素的存在,公选制的实施并不尽如人意.也就是说,指标二较低.
四、结论与展望
综上所述,由于指标一高而指标二很低,因此,对于领导干部公开选拔制是否有效我们无法下明确的结论,但我们可以得出这样的认识：公开选拔制从应然状态来说极大地弥补了传统选拔制度的不足,是非常有效的；但是,由于在实践中受到种种因素的限制,其本身的功能和价值未能得到很好地实现,因此,实然角度来看其作用有限.
笔者认为,为理清公选制有效性问题,在下一步的研究之中,应当注重将规范研究和经验研究结合起来,形成一个“相对指标”,即不单纯的评价其应然和实然状态.我们可以将应然状态看作是公选制度的收益,将实然状态中的各种因素视作是公选制度的成本,进而通过成本收益分析对于公选制度有效性作出全面、公正、客观的回答.