本站原创摘 要 ：随着经济发展水平和税收征管水平的不断提高,和地方政府财政收入呈现总体上升趋势.尽管如此,地方政府为挤上经济发展的快车道负债经营,政府性债务增加,债务风险逐渐显现.面对危机的出现,地方政府应采取措施积极化解风险,以保持经济持续健康发展和社会稳定.目前,国内众多有关地方债务的文献涉及到：地方政府债务分类、债务成因以及化解途径,在梳理已有文献的基础上,尝试为后继研究提供新的视角.
关 键 词 ：地方债务 研究背景 研究现状
分税制改革以来,为了提高地方政府积极性和创造性,逐渐放开对地方政府财政权力的管制以提高财政资金使用效率.但是很多地方政府出于促进地方经济发展、改善当地城市基础设施和执行国家财政政策的需要,在财政资金有限的情况下,过度加大投资从而引起地方政府债务规模不断膨胀,出现政府和地方政府之间“财权向上集中”“事权向下集中”的局面.地方政府及其职能部门债务风险对可持续发展产生巨大阻碍.
一、涉及问题的研究现状
(一)地方政府债务分类
最早的财政风险研究始现于上世纪90年代中期世界银行专家汉娜（Hana）的HANDBOOK ON PUBLIC SECTOR PERFORMANCE REVIEWS,书中提到 “在市场环境中政府不可能避免所有的风险,只能控制并降低风险,并且是在充分认识政府公债中的财政风险前提下完成的.”所以Hana认为研究并减少财政风险的第一步是能够给财政风险分类[1].基于她的观点,财政风险分为直接债务和或有债务,显性债务和隐性债务.根据我国实际情况,中国工商银行投资银行部课题组的成员[2]根据目前中国地方政府债务情况,将债务可以划分为显性债务和隐性债务.显性债务主要包括财政部的地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等.隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任的债务,还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等.
(二)地方政府债务成因
地方债务的成因是多方面的,近年来我国学者从不同角度对其成因展开过深入研究.贾康、白景明[3]从体制性缺陷分析地方财政困难的原因.他们认为,由于最近几年体制改革的深化并未取得明显进展,财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局,这在很大程度上加剧了地方政府财政困难.我国目前是五级政府（、省、市、县、乡）,是世界上主要国家中政府级次最多的国家.实行分税制管理体制,则要求政府间财政资金的安排采用税种划分,政府层次过多会大大降低了分税制收入划分的可行性,这也是造成地方财政困难的现实原因.我国是一个行政管理规则高度集中的国家,对财政支出标准的决策无疑会有较大程度的集中控制,也就是说,地方政府面临着经济分权与政治集权的制度环境.除此之外,也有学者对其成因进行补充.地方政府推动建立一些面子工程、形象工程、政绩工程,让人不得不怀疑地方政府的资金使用的合理性.如巴曙松[4]认为,地方政府官员不恰当的政绩观是推动地方政府债务的又一诱因.在财政资金有限的情况下,通过举债投资兴建政绩工程,这种地方政府官员经济绩效考核模式的缺陷性显而易见.
即使政府意识到债务规模不断扩大的危险,但在制定宏观经济政策时目标的取舍也会造成“厚此薄彼”的困境,难以确保多重目标的实现.黄燕芬、邬拉等[5]从政策性因素分析指出,2008年开始的结构性减税政策导致地方财政收入增速放缓.另外,近年来政府不断强化对房地产市场的调控和管理,使得地方财政的主要收入——土地出让金面临缩水的危险,地方政府债务风险进一步放大.
(三)地方政府债务化解及经验借鉴
针对政府和地方政府财权事权划分不合理,许多学者都注意到这个诱因并提出相关改革建议.贾康[6] [7]提出财税体制改革的基本思路是把五个层级框架扁平化到三个层级.在“——省——市县”框架下,明确“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”的原则.朱青[8]通过与国外的数据比较分析得出：地方财政支出占比过高不仅造成地方财力不足,同时使一些本应由政府承担的责任转移给了地方.所以要明确财政在基本公共服务领域的支出责任,加大相关领域的支出力度.巴曙松等[9]认为,整体来看,我国地方债务风险处于一个可控状态,但局部的阶段性债务风险依然不容小觑.在当前环境下,拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产,成为地方政府的应急选择.在土地出让收入大幅下降的情况下,地方政府持有的上市公司股份成为地方政府偿债的主要来源.由于地方政府债务大多用于投资土地和基础设施项目,这些资产的价值增值部分如果可以得到很好的盘活将是一笔可观的资金缓解偿债压力.
近年来,许多学者从国外模式中借鉴经验,认为建立地方政府债券市场融资平台是当前可行之举.财政部预算司考察团[10]- [15]综合考察如美国、澳大利亚、巴西等国家实行财政体制,各级各自编制预算,各自发行政府债券.而日本、法国、英国等国家是集权的单一制国家,政府严格管理地方债务.以上这些国家的共同点是政府级次较少,实行法制化管理,有着灵活规范的转移支付制度.最重要的是,都建立了系统化的监督管理体系.
那么在我国,也应该结合国情效仿成功国家案例：允许地方政府适度融资,以立法形式规范好各级政府的财权和事权,界定好各级政府的收支范围.目前国内理论界认为地方政府融资渠道多样化、举债方式多样化、举债程度不明晰等已经造成财政风险客观存在,那么可以考虑逐步放开地方债券市场,允许有条件的地方政府自行发行政府债券.
二、研究思路
在提出建立和谐社会、民生财政的指导下,结构性减税的大趋势使地方政府增税增收的可能性不大；而削减地方财政支出,目前形势下也难以凑效.在不改变总的财政收支框架下减少地方上缴的部分或者增加转移支付,是解决目前债务风险比较行之有效的方法.目前有关这一问题的实证研究较少,李永刚[16]曾用计量模型得出给地方的转移支付增加将导致地方财政赤字也增加,中国现行转移支付制度在总体上抑制了地方的财政努力,反而扩大了赤字规模.财政分权度是另外一个衡量和地方财权划分的数量指标,下一步的实证研究可以地方政府债务规模作为被解释变量,财政分权度作为解释变量解释与地方财权划分应当把握在什么尺度内才可以既化解地方债务风险又不影响国库收入,同时选取经济发展水平,人口密度,城镇化水平,招商引资指数,对外开放度,公共服务水平,区域差异等指标做稳健性检验.这一实证研究方向虽然面临困难,但研究成果将有助于为进一步探讨地方债务化解方法做出贡献.