本站原创[摘 要] 煤矿生产是一种具有高度危险性的生产作业活动,无论如何强调安全生产管理,矿难事故都无法完全避免.然而,在发生了矿难事故之后,如何组织救援,尽可能减少矿难中的人身权受到侵害,就成为了一项重要的课题.文章试图将海商法领域的行政强制救助引入到煤矿矿难的救助之中来,并且分析了引入该制度可能面临的一些法律问题.
[关 键 词 ] 矿难救助； 行政强制； 立法
随着我国社会经济的不断发展,社会生产和生活对于煤炭的需求量在持续提升,随之而来的是各个煤矿的生产压力加大.在这种背景之下,部分煤矿可能会为了追求更高的生产效率和经济利益,而忽视了安全管理,从而到导致矿难的发生.在我国当前的《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称“《矿山安全法》”）第三十六条的规定之中,只是要求“企业必须立即组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡以及财产损失.”但是如果企业没有组织抢救,却没有规定任何的处罚措施,这就使得部分煤矿在矿难发生之后,往往是尽可能的推卸责任,而不是积极的去救助,从而导致矿难损失扩大化.我国的《中华人民共和国海商法》（以下简称“《海商法》”）第192条,规定了“国家有关主管机关从事或控制的救助作业,救助方有权享受第九章规定的权利和补偿.”即,肯定了国家主管机关可以作为救助方,参与到海难救助之中,从而使得行政强制救助成为可能.从这个角度来看,文章试图在煤矿安全生产管理法律体系之中引入该制度,将行政主管机关纳入到矿难救助主体之中,并且探讨引入该制度涉及到的相关法律问题,可能具备一定的理论意义和实践价值.
1.行政强制救助的法律定性
1.1 行政强制救助的界定
煤炭是我国经济建设的主要能源,短期内具有不可替代性.在我国,煤矿安全生产问题十分突出,矿难频发.百万吨死亡率和死亡人数均远高于世界其他主要产煤国家.从矿难的事故原因分析,主要是“人”的问题.“官煤勾结”、小煤矿没有安全保障、安全生产基础薄弱、超能力生产情况严重、煤矿从业人员安全生产意识匮乏和农民矿工“权利贫困”等都是导致矿难频发的重要原因.我国的煤矿安全生产法律体系建设正处在全面起步和推进阶段,它涉及到煤矿安全工作的各个领域和环节,这是一项内涵广泛、覆盖面宽、困难较大的系统工程.根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）的规定,行政法上的行政强制是指行政机关在行政管理的过程之中,依据法律规定对公民、法人,其他组织通过采取强制手段进行控制的措施.其目的是为了制止违法行为,防止证据毁损,避免危害发生以及控制危险扩大.因此,从法理的角度来思考,强制救助主要是指一种非自愿的救助,包括了法律直接规定的救助以及主管机关实施的救助,法律规定的救助其救助人是在法律规定的情况下,必须要进行适当的救助活动,否则必然要承担相应的法律责任.而行政强制救助则主要是指的后者,即国家主管机关从事和控制的救助.
1.2 行政强制救助的法律特性
行政强制救助具有如下几个方面的法律特性：
（1）行政强制救助主体的特定性
前文已述及,行政强制救助是指国家机关从事和控制的救助,因此行政强制救助的主体也特指国家主管机关.以文章谈及的煤矿矿难行政强制救助为例,救助行为的主体是国家煤矿安全生产管理部门,如果要据此设置行政强制救助,在我国救助主体就应该是各级安监部门或者煤炭管理部门.行政强制救助市政府主管当局依法实施的强制措施,是其形式国家公权力的一种行为,这一权力既包括了有关当局直接采取的行政措施,同时也包括了主管机关对救助方的救助作业进行的干预.
（2）行政强制救助的强制性
行政强制救助不是以被救助方是否自愿接受作为前提的,换而言之,煤矿接不接受不作为救助行为展开与否的先决条件,一旦发生矿难,主管机关有权自行援救或者聘请第三方救援机构进行救援.
（3）行政强制救助报酬的补偿性
与其他的自愿救助或者第三方协议救助不同,行政强制救助依据的是“无效果、无报酬”的原则,从本质上讲强制救助费用的获得仅仅是为了弥补国家公权力行使所耗费的公共资源或者私人资源.
2.煤矿矿难中引入行政强制救助的法律制度设计问题
2.1 修改《行政强制法》
从当前来看,我国的《行政强制法》规定了两种行政强制,及行政强制措施以及行政强制执行,行政强制救助属于何种行政强制并没有明确的界定,这也不利于行政强制救助的执行.建议修改《行政强制法》,将行政强制救助明确规定为行政强制措施,为整个制度的设计,解决上位法衔接的问题.
2.2 在部门法中加入相关制度
在《中华人民共和国煤炭法》（以下简称“《煤炭法》”）以及《矿山安全法》之中要加入相关的内容,建议在《煤炭法》第三章“煤炭生产与煤矿安全”以及《矿山安全法》第六章“矿山事故处理”之中补充加入行政强制救助制度,从而使得行政强制救助能够于法有据.
2.3 加入行政强制救助保障金提取制度
前文已述及,行政强制救助可能是相关主管机关自行采取的救助行为,也可能是主管机关联系、组织、协调第三方救援机构开展的救助行为.无论是哪一种,都必然会产生救援费用,虽然该费用是补偿性而非盈利性的,但是不管费用的多少都涉及到承担的问题.因此,建议在《煤炭法》之中加入行政强制救助保障金提取制度,以矿山规模按照一定的比例,计提行政强制救助保障金,从而为行政强制救助提供资金保障.
2.4 救助队伍的准入和退出
行政强制救助包括了主管机关的救助以及主管机关协调组织的救助,但是两者都涉及到救助队伍的建设问题.在当前我国第三方救助队伍建设尚不成熟的背景之下,可以通过《矿山安全法》的修订,赋予相关主管部门一定的权限,建设自身的救助队伍,同时由相关主管部门负责制定第三方救助队伍的准入机制和退出机制.
2.5 责任的承担
从当前来看,关于行政强制救助的责任承担的研究还非常的少.但是,在纯救助活动之中,由于救助双方当事人没有合同的约束,也没有法定义务的约束,仅仅是救助方为了避免被救助方利益受损而实施的救助行为,救助人的义务来源于法律的明文规定,如果因为果实给被救助人造成损害应该承担侵权责任,并且可以参照《1989国际救助公约》第14条之规定“如果旧主人疏忽而未能防止或减轻环境损害可以适当剥夺其本应获得的特别补偿.”
3.结语
煤矿生产是一种具有高度危险性的生产作业活动,无论如何强调安全生产管理,矿难事故都无法完全避免.我国煤矿资源丰富,在煤矿生产过程中,煤矿矿难时有发生.引入行政强制救助制度能够更好的统筹救援力量,提高救援效率,减少矿难损失.希望本文的研究对于煤矿的安全管理以及矿难救助法律制度的完善能够起到一定的参考和借鉴作用.
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