本站原创摘 要 ：农村集体建设用地使用权流转是指在保留农村集体土地所有权的前提下,允许农村集体经济组织自行出让建设用地使用权.本文从法律角度探讨农村集体建设用地使用权流转问题, 应依法允许集体建设用地流转并予以合理的法规制度保障.
关 键 词 ：集体建设用地 使用权流转；合法性
【分类号】：D80
前言
农村集体建设用地流转是近年来我国城市化工业化快速发展的产物,是农村集体土地作为特殊商品的非农市场价值日益显现的必然结果.改革发展实践中大量出现集体建设用地自发入市流转之客观事实,已昭示法律调整相对滞后的供需矛盾.虽然从长期客观上来看,集体建设用地自发流转对农村社会经济发展、集体财富积累、社会管理服务及稳定农民增收等有保障促进意义,但是,其毕竟在立法上未被予以明确认同而被抑制,缺乏合理法律规制而处于杂乱无序或隐蔽状态下,难免引发诸多问题,产生大量土地纠纷或矛盾冲突,反过来又影响农村社会稳定、城乡统筹发展及统一土地市场的发育健全.
1.农村集体建设用地流转的积极意义
农村集体建设用地的流转,从资源配置效率来看,一是使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用,承载更大的生产和生活空间,减少建设对占用农地的压力,保护耕地；二是有利于调整土地利用的规模结构和产业结构,促进土地集约利用,三是有助于促进农村经济的均衡发展,调节城乡经济,一定程度上缩小城乡差距.因此,农村集体建设用地作为市场经济中的一种生产要素参与流转与优化配置,是社会主义市场经济发展的客观要求.
2. 在现行法规下农村集体建设用地流转的可能
我国的政策法规对集体建设用地使用权流转的限制是相当严格的,但是并没有完全否定在现行政策环境下可以发生流转.从法规层面上来说.《宪法》第二条与《土地管理法》第二条都规定：“土地使用权可以依法转让”,这里的土地使用权既包括国有土地使用权,也包括农村土地使用权.这里所称的“转让”实际
就是流转,即我们通常所说的出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、作价入股等各种流转方式.可见,我国现行法规为集体建设用地使用权流转留有活动空间.从政策层面上来说.[ 2003 ]第3号文件《国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提出,“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策,通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题.”国土资源部[ 2006 ]第52号文件《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出“要适应新农村建设的要求,经部批准,稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点,不断总结试点经验,及时加以规范完善.” 2008 年十七届三中全会提出,建立城乡统一的地产市场,保护农民合法权益.
从实践操作层面上来说,自1999年以来,国土资源部连续几年在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地部署了集体建设用地使用权的流转试点.2001年国土资源部土地利用司又集中力量对河南、浙江、上海、江苏、广东五省（市）的农村集体建设用地使用权流转情况进行了专题调研,形成了国土资源部《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿） 》.走在改革开放前沿的广东省于2005年10月1日就正式颁布实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许集体建设用地直接入市.颁布以来,效果和反响都是正面的.统计表明,广东全省2006年实现流转宗数约2100余宗,面积达1500公顷,涉及价款20亿元.
从以上法律和政策可以看出,国家对农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步放开,为农村集体建设用地使用权入市预留了空间,也可以看作是为集体建设用地使用权合法流转进行铺垫.从这些政策规定可以看出,国家为农村集体建设用地使用权流转的立法控制逐步松绑和开口子,指引了前进的方向.但目前仍然没有建立起配套的集体建设用地流转办法或者法律规定,使各地在具体操作上困难重重.
2.从立法层面解决农村集体建设用地流转合法性
从我国改革的实践来看,这种“实践先于法律”或“地方先于”的情形并不少见 ,随着我国改革开放的深入,法治建设的加强,应当杜绝公然违背国家法律的改革实践.应当在《宪法》的框架范围内,通过正当的法律途径,对于当前各地进行的农村集体建设用地使用权试点进行规范和调整,为我国相关的社会实践提供合法的法律依据.
2.1 农村集体建设用地使用权流转制度与我国《宪法》不相抵触.
《宪法》第10条规定“ 城市的土地属于国家所有.农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有.任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地.土地的使用权可以依照法律的规定转让.”在此《宪法》规定农村土地归农民集体所有“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,但并没有规定仅仅是国有土地的使用权可以转让.因此,允许农民集体组织自由流转农村集体建设用地使用权,应当说是符合《宪法》规定的.
2.2 全国人大及其常委会应当修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律,废除农村集体建设用地使用权自由流转的禁令.
考虑到当前我国国情,在法律层面上认可农村集体建设用地使用权流转的时机已经成熟.从保护农民的财产权出发,农村土地归农民集体所有,但现有的建设用地制度截留了大量本来应当归属于农民享有的土地利益,侵占了农民对集体土地所应享有的合法权益.法律承认农村集体建设用地使用权的流转有利于切实保护农民的合法财产权.其次,从规范农村土地利用实况出发,当前农村集体建设用地潜在的、变相的流转在全国范围内早已是公开的秘密,法律承认农村集体建设用地使用权可以更好地对此类土地利用实况进行调整和规范.此外,从加快农村工业化和城市化出发,允许农村集体建设用地自由流转,使农民保留了对土地的所有权,而且获得了较多的资金,这样可以使农民更有机会和实力直接参与我国的工业化和城市化进程.法律承认农村集体建设用地使用权的流转可以更好地为建设社会主义新农村服务.结合当前我国的实际国情,全国人大及其常委会应当果断地、及时地修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律,承认农民集体自行流转农村集体建设用地使用权的合法性.
在修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》的基础上,如果全国人大及其常委会认为制定农村集体建设用地使用权专门法律的时机还不够成熟,可以特别授权国务院先行制定行政法规,在若干试点地区适用.为确保农村集体建设用地使用权流转试点工作的顺利进行,保证相关制度的科学性、广泛性,国务院可以在相关行政法规中允许各试点地区所在的省级人民政府制定相关的实施细则,总结各地农村集体建设用地使用权试点成功经验的基础上,结合国务院以及各省级人民政府的相关规范,全国人大及其常委会应当及时制定有关农村集体建设用地使用权的专门法律,从而在全国范围内推广农村集体建设用地使用权制度.
总结
综上所述,,农村集体建设用地使用权进入市场流转是目前社会经济发展的客观要求,经过试点已具备一定的现实可行性,国家应及时总结经验并出台相关政策法规,正确引导其入市流转.
参考资料：
[1]朱靖,何训刊.对农村集体建设用地流转必然性的思考[J].农村经济,2002 , （4） ：17 - 18.
[2]吴月芽.农村集体建设用地使用权入市流转的可行性探析[J].经济地理,2005（3）：401-405.