本站原创继2012年3月28日国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试点之后,4月12日深圳市政府常务会议研究通过了《关于加强改善金融服务支持实体经济发展的若干意见》（以下简称《意见》）.企盼已久的国内金融改革大幕逐渐拉开,并且以中国特色的“试点”、“特区”等形态呈现在世人面前.受政策的直接影响,温州、深圳板块股票相继飘红,也似乎表达了市场对金融改革政策的欢迎态度.
笔者在阅读《意见》之后,深为深圳市政府谋发展的工作热情所折服,也深切感受到深圳勇于探索的城市精神.这些政策对国内金融体制改革,乃至对整个经济、社会制度改革都是至关重要的.原本在一项重大改革政策出台之初,学者应当尽量采取尊重的态度,而减少对政策的挑剔,但作为一名法律人士,笔者隐约感觉《意见》中可能蕴含的风险,在此提出,以期使政策得到更好的贯彻和执行.也希望笔者提出的这些问题,仅是法律人过于谨小慎微心态下的杞人忧天.
法律、经济特区立法与政策
以法学角度观察,《意见》中的诸多措施与中国现行法律制度存在抵牾.其中需要考虑的一个重要问题,是全国性立法与经济特区立法的关系.中国《立法法》第65条允许经济特区人大依授权而制定法规,在经济特区范围内实施.但特区立法本质上应当进行适当性考量.换言之,深圳作为中国较大的市或经济特区,《立法法》赋予其法规制定权的主要理由有三：第一,根据法律、行政法规对深圳实际情况作出具体规定；第二,解决深圳地方性事务而制定地方法规；第三,除《立法法》第8条规定需要由法律规定的事项外,其他事项尚未有国家法律和行政法规规定的,可以根据深圳的具体情况和实际需要,现行制定地方法规.从上述三方面经济特区地方立法的理由出发,判断《意见》所涉及金融改革的内容,包括“率先建成在全国有重要影响力的区域性场外交易市场”、“大力推进前海开展场外交易市场发展、金融业综合经营、资本项目开放和利率汇率形成机制市场化等金融体制机制改革和业务模式创新”、“加快推进深港银行跨境人民币贷款业务试点”、“支持跨国企业在前海设立全球结算中心”等提法,在政策或地方立法的理由方面并不充分.
例如,对金融业分业经营或者综合经营,《证券法》第6条明确规定了分业经营的原则.尽管金融实践早已超越严格分业经营的限定,学界也对金融分业或综合经营存在不同认识,但在法律修改之前,《意见》作为地方政府文件而明确提出“金融业综合经营”并不妥当；另一方面,《立法法》第8条规定有关“金融和外贸的基本制度”“只能制定法律”.即使深圳市政府认为对金融业综合经营属于“法律和行政法规尚未规定的事项”,也无权以地方法规、甚至是地方政府文件的形式,确立金融业综合经营的模式.
又如,前海场外交易市场、全球结算中心构建等事务,本质上也属于“基本经济制度”或“金融和外贸的基本制度”,或者可认为其并不适合作为地方性事务进行管理,因此就不适合以地方立法形式来改变现有的体制或格局.试想,如果深圳市能够确立全球结算中心的特殊地位,则同样作为中国经济特区或较大城市的其他地方政府,未尝不可以通过立法来确立自身建设金融中心的目标,那么中国境内会出现多少“（国际）金融中心”、“（全球）结算中心”、“资本贸易自由港”?如果真是那样,最终的结果很可能是重复建设、恶性竞争和金融无序.
此外,从实践层面考虑,深圳市利用其经济特区地位,在现有金融体制下进行制度创新,以实现其构建金融中心的设想初衷是好的.但是,当今中国的情况与20年前发生了极大不同,人员、资本和投资在国内流动事实上已极为放开,如果不从整体考虑金融体制改革,而是由某一地区率先启动改革,必定会招致其他地区的人员与资本涌入,则该地区如何判断对哪些主体适用较为宽松、优惠的政策和法律,必将成为问题.
政府与市场的角色
笔者对《意见》的担忧还有：政府推动金融改革的积极性过高,操之过急之下难免产生越俎代庖的情况.例如《意见》中明确提出：“全市各项贷款增速高于经济增长速度5个百分点,高于全省同期贷款平均增速2个百分点；小企业贷款余额超2100亿元,增量不低于380亿元,增速不低于我市全部贷款平均增速6.5个百分点；”“2012年,新增上市公司数量不低于30家,首发和再融资累计募集资金突破500亿元；”“2012年,力争全市银行支行网点不低于1450家,新增不少于30家,其中宝安区、盐田区、龙岗区和4个功能新区新增家数不少于20家；”“2012年融资担保机构新增融资担保额不低于480亿元.”等等.
在市场经济条件下,政府与企业间有多重关系：一方面,中国确立现代企业制度要求政企分开、权责明确,政府主要从事公共事务管理、提供公共产品,企业在利益导向下从事各种合法经营活动；另一方面,政府主导规划、产业政策、财政税收政策、投资贸易政策等经济政策,对企业经营产生相应的指引（促进、限制或禁止）作用.
从政府的角色定位考虑,应区分政府基于两种不同身份对企业的管理：第一,政府作为社会公共管理者,要求企业遵纪守法；第二,政府作为国有资产的代表,以具体股权关系参与对其所投资企业的经营管理.前者属于公共管理范畴,而后者属于经营管理范畴,两者不可混淆.否则,中国又会倒退回政企不分、权责不清的历史状态.
然而,从《意见》中所见,深圳市政府对2012年金融经济工作的规划中,不仅有具体细致的指标数字,甚至以文件形式替代企业从事经营管理决策,这有违政企分开的精神.例如,对银行网点的增设,分属于金融监管和企业经营自由两个层面,而不应该由《意见》中明确规定增加网点的具体数字,以避免企业为满足政府要求而使经营自由遭受侵害.再如,对融资担保机构新增融资担保额度的确定,本质上也应当遵循企业自治和市场主导原则,即使政府有意识地支持融资担保行业发展,也不能就此确定具体的行业发展目标.退一步讲,如果《意见》中上述指标被政府要求严格执行,实践中很可能异化为政府分解任务、安排考核,企业敷衍交差、不关心政策目标实现的尴尬局面.
经济发展与金融安全
《意见》出台的背景是强调发挥金融对实体经济发展的支持和服务作用,解决实体产业企业融资难、融资贵问题.2008年金融危机后国人对实体经济发展的重视、对金融作用的反思非常有价值,《意见》中也深刻反映了这些理念与反思.然而在具体提法上,有些措施的确与中国现有的监管法律、国际惯例存在抵触之处.例如,《意见》中提及构建差异化银行信贷监管制度,下放受信审批权限,争取将贷款风险容忍度提高至5%；同时要探索适合小微企业融资特点的信贷产品和担保抵押方式,争取在应收账款质押贷款、知识产权抵押贷款、租金收入质押贷款、高薪技术企业股权质押贷款、小额循环贷款和无抵押贷款等方面取得新突破.
尽管《意见》中也一再强调需要遵守法律 规定,或强调争取监管部门的支持,但笔者担心,在金融创新的号召下,下放信贷审批权限、完成信贷指标任务、符合向中小企业倾斜的政策、对信贷担保的放松或变化方式,最终会发生信贷资金的安全危机.
基于无数次金融危机的教训,国际上构建了以巴塞尔协议为主体的一系列金融（银行信贷）监管的基本原则.这些金融监管的原则与做法整体上已为中国金融监管规则所借鉴.金融（银行、证券）立法和监管部门规则如能被规范地遵守,金融风险大体是可控的.问题往往会出现在各种类型的违法违规操作中,特别是在金融创新的号召下,不具体评估创新措施可能带来的风险而贸然进行所谓的创新,很有可能是对金融经济基本规律的违反或规避,其蕴含的风险有可能成为“撞沉泰坦尼克的冰山”.因此,为保障金融安全以促进经济发展之大计,我们还是应当尊重金融监管的基本原则与普遍做法,切忌抛开历史经验而仅靠“发挥主观能动性”式的“应景创新”.
（作者系中国人民大学民商事法律科学研究中心/经济法学研究中心研究员、法学博士）