本站原创2001年11月26日下午,中国电信设在各省会城市的电视会议室里座无虚席,全国治理整顿矿产资源管理秩序电视会议正在召开.此距上次国土资源部把各地国土资源厅局长、主管副厅局长以及负责矿业管理的处长们请到北京,召开相同主题的工作会议,刚刚过去两个多月.
会议密度如此之大,在相当大程度上体现了事态的严重性.2001年各地不断发生的矿业安全事故,尤其是震惊全国的南丹矿重大透水事件,更将国家矿业主管――国土资源部门推上了风口浪尖.
南丹惨案之后,一位深知中国矿业现状的专家说：“南丹出事只是早晚的问题,全国类似于南丹这样秩序混乱、随时可能发生重大安全事故的矿山还有很多.”为了改变这种状况,政府矿管部门又一次将“治理整顿”作为制止矿业秩序混乱的最直接手段.
而这一做法,并不新鲜.早在1996年,中国就开始了一次长达四年之久的矿业秩序治理整顿.一位地方矿管局局长甚至用“有些残忍”来回忆那次整顿动用手段之强硬.然而,四年之期的整顿结束刚不过一年,南丹事件就用事实证明了这种行政整顿手段与实际管理效果无奈的背离.
当矿业遭遇市场
追根溯源,中国矿业秩序的混乱,在于从计划经济向市场经济转轨的混乱.
在20世纪80年代之前,计划经济时期的采矿探矿由国家全包,相应的资源管理由对口的工业部门如石油部、冶金部、煤炭部等负责,企业只负责开采,在哪里采、采多少,都由主管工业部门做计划决定.
改革开放后,经济的高速发展使得这种计划型的矿业开发体制满足不了日益膨胀的能源需求.国土资源部矿产开发司司长曾绍金回忆说：“那时有钱买不到煤,电厂开不了工,全国都出现了能源紧张.”
为了缓解能源紧张,1985年,有关领导提出了“大矿大开,小矿放开,强化开采,有水快流,国家、集体、个人一起上”的口号.
政策的转变,使矿藏所在地区瞬间萌生出通过采矿迅速发展致富的愿望.全国上下很快掀起了开矿热潮.“谁想采矿就采矿,想在哪儿采就在哪儿采.”曾绍金司长这样回忆当年的情景.
小秦岭,位于陕西与河南交界,曾是中国第二大金矿产区.20世纪80年代至90年代的十几年里,小秦岭金矿区和全国其它矿区一样,变成了没有管制的采矿集贸市场.有资料称,在陕西潼关,蜂拥上山采金者最多时高达13万人.千军万马齐采金的局面严重破坏了当地的金矿资源.潼关深500米以内的浅层金矿已基本被采完,直属的文峪金矿探明储量也被蜂抢而空.同时,由于乱采滥挖,小秦岭的生态受到严重破坏,1994年7月的一场泥石流造成西峪上百人死亡和失踪.这场新中国建国后最严重的“矿灾”,成为1996年那次大规模矿业秩序清理整顿的导火索.
尽管小秦岭前后历经几十次上规模的清理整顿,却并未能阻止十几年打游击式的滥采乱挖.到1996年,小秦岭金矿易于开采资源已基本损失殆尽.
管理滞后的无奈
迅猛的采矿潮显然把政府打了个措手不及,显示出管理的滞后.当市场只能以一种无序的状态运行时,国有矿山资源得不到有效的保护,抢矿几乎成为一种必然.国土资源部经济研究院副研究员方敏说,最高峰时,中国共拥有大大小小矿业企业29万个,超过了世界其他国家矿业企业的总和.另据有关统计显示,在第一部《矿产资源法》颁布前后,全国70％以上的国有矿山企业矿区范围内存在着乡镇集体、个体与国有大矿争抢资源的现象.
和计划经济时期的采矿体制相比,成千上万采矿企业的出现,实际上意味着矿业市场的形成.但是,由于缺乏相应的管理,混乱几乎是必然的结果.政府显然意识到了这一点,就在矿业开发放开的第二年,中国第一部《矿产资源法》于1986年仓促问世.但是这部矿法,包括日后陆续制定一系列有关矿产资源开发管理的法规,依然具有浓重的计划经济色彩,只强调了政府的管理,却忽视了市场的作用,使矿业开发依旧难以与市场接轨.如获得探、采矿权要靠政府审批,矿业开发以国有企业为主导,矿产品需由国家统一收购、不得私下买卖等等.
由于获得采探矿许可证无须付出成本,进入矿业开采后,中小企业短期行为严重,不愿作太多的投入――谁出手快就意味着谁能赚到更多的钱.同时,在矿业权没有财产属性的情况下,任何企业之间发生矿业权流转,都被视为违法,矿业权私下转让便成为必然.
矿业权市场突破
类似于小秦岭整顿费力大、效果差的现实,终于使有关部门意识到,如果矿法不作大的修改,市场混乱无序的状况将更难以应对.1996年,在10年实践的基础上,借鉴了市场经济国家的通行做法,《矿产资源法》被修改,《矿产资源勘查区块管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规相继出台.
新的法律法规,加上1994年出台的《矿产资源补偿费管理办法》,首先明确了“矿产资源属国家所有,实行有偿开采”的前提.这是一个革命性的变化,有了对矿业权财产属性的承认这一前提,除矿产品市场,矿业开发中的另一个市场――矿业权市场终于可以走进阳光地带,矿业权流转随之形成一个完整的流程.
首先,国家对具有勘探或开采价值的矿体可以出售其矿业权,矿管部门对具备勘探、开采能力的企业进行审查后,发给探、采矿许可证.经过勘探,矿块符合开采条件的,在矿管部门审批后,探矿权人可优先获得采矿权.此为矿业权一级市场.其次,拥有探矿权或采矿权的企业,可以通过矿管部门的批准,将矿业权出价转让.此为矿业权二级市场.
在两级市场内,采矿权持有者要按矿区范围逐年缴纳采矿权使用费,申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权,要向国家缴纳经评估确认的采矿权价款,同时还要定期按矿产品销售额和矿产品产量缴纳资源补偿费和资源税.
实行有偿开采和允许矿业权市场化流转,最大益处是可以迫使那些不具备规模效益、开采成本过高的小企业,自愿通过矿业权市场依法出售其矿业权,这样市场之手就会逐渐把采矿权集中到几家大企业手中,杜绝非法盗采、滥采滥挖等不规范现象.政府只需通过管好矿业权市场,行使矿管职能,就可以管好矿业秩序,而不用再具体去管某一矿山企业.
实效是明显的.甘肃天祝县阿沿沟探矿区勘查工作曾经因受资金等多种因素的制约而停止,不料在发现两处铅锌矿后,各地投资者纷纷前来申请探矿权.2001年7月30日,甘肃省国土资源厅对天祝县阿沿沟一带探矿权进行了公开招标出让.来自陕西、宁夏、甘肃等地的10个地勘单位和矿业公司参与了角逐.最后陕西银河电力矿业有限公司和甘肃省有色地勘局106队分别获得四个单元勘查区块的探矿权.
2001年以来,海南不磨金矿矿权招标、浙江绍兴、河北鹿泉、陕西商洛、黑龙江鹤岗等地矿权招标也获得了类似的成功.山东则从2001年9月开始,在全省全面推行招标、拍卖矿业权试点,并明确要求全省各级国土资源（地矿）部门,停止一切以无偿方式授予采矿权的行为,凡新申请开办矿山企业的,必须依法缴纳采矿权价款后方可登记手续.
“在矿业权流转成为可能的情况下,市场才能真正发挥合理配置资源的能力.矿业企业也才能形成一定的规模,并最终实现矿业秩序的好转.”国土资源部经济研究院资源资产与市场研究室主任张应红如是说.
现实的障碍
但建立一个真正的市场并没有那么简单.
据有关统计,在中国允许矿业权流转长达五年的时间里,全国只发生了270余项矿业权流转,而公开竞标则是今年才刚刚开始试点.更多的时候,矿管部门还是在以政府划拨的方式进行着原应由市场承担的任务.有的小矿采矿权被私下转让,据称目前全国非煤乡镇小矿已几乎全部转给个人开采,名为小矿山改制,实为采矿权非法转移；还有的国有矿山将矿山开采范围的资源划成小块承包给小矿开采等
私下非法转让一方面使勘探开采能力不足的企业得以进入矿业市场,另一方面,在逃避矿管部门监管的情况下,开采行为本身便极易带有短期行为.这样一来,不但不能 起到市场配置资源的作用,反而极易造成矿业秩序的混乱及矿产资源的破坏.
国土资源部经济研究院研究员鲍荣华认为,我国矿业权流转市场不完善的原因主要在于法律规定存在缺陷,导致一级市场中矿业权被无偿出让；同时,二级市场的混乱与一级市场的不健全有直接关系.
依据1996年修改的矿法,我国对采矿权实行分级管理,不同的矿种依据其重要程度及矿体大小,分由国务院、省、地市、县四级发证,但对作为划分标准之一的“国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区”的范围却又没有明确.同时,法律也没有对探矿权、采矿权有偿出让作出明确规定,如：哪些矿产地的矿业权具体归哪个管理机构有偿出让,收取什么费用,收入如何管理等等.在这些问题均无法可依的情况下,鲍荣华认为各级国土资源管理部门不愿进行公开的、大范围的有偿出让采矿权.
此外,鲍荣华认为,财政部、国土资源部于2000年颁发的《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》,对矿业权市场形成了很大的负面影响.出于保证国家紧缺矿产资源开发、扶持国有矿业企业等原因,该办法规定,国有矿业企业和地勘单位申请出让探矿权采矿权时,可以将应交的价款部分或全部转增国家资本.“这几乎意味着所有国有矿业企业和地勘单位矿产勘探、开发都可以不缴价款,”鲍荣华说,“本来人们已经把‘价款’看做探矿权采矿权出让金的雏形,这种规定无形中对探矿权采矿权有偿出让给予了否定.”
当无偿或低偿获得的矿业权被矿山企业轻易转让出去,整个市场中二级市场矿业权成本必然低于实际成本,于是市场依然难以发挥自身配置资源的能力.一个突出表现是,中国目前大型成规模的矿山企业依旧少得可怜――2000年国土资源报告显示,全国大型矿山企业只有490个,占总数的0.28％；中型1067个,占总数的0.62％；小型170626个,占总数的99.1％.
时间还剩多少
国土资源部经济研究院经济政策法规室副主任程绪平则认为,投资环境是影响矿业权流转的另一大阻碍.
程绪平认为,中国矿产资源一般所处地理位置比较偏僻,其所在地的基层政府的行为在很多方面都不太规范,而矿业行业无论在安全还是在环保方面,对企业都有很强的要求.这就意味着企业需要极大的投入,并可能在相当一段时间里见不到效益.
投资规模大,另一方面投资环境又不能保证,加大了投资风险,这使得私营企业千方百计缩小成本,而无证采矿、越界采矿等矿业秩序问题就容易发生.“外商投资不愿来,私营企业只肯小规模投入,在缩小成本的情况下进行矿业开发.整个矿业权要想真正通过市场实现流转,便很不容易.”程绪平说.
为此,程绪平将规则已制定了五年、但仍处于探索阶段的矿业权市场流转,称为“是一块好的零件,但用在中国的机器上还需要很长时间”.
实际上,按程绪平的比喻,“好零件”拧上机器的时间已经不多.随着中国加入世界贸易组织,中国矿业企业市场竞争力在某种程度上比存在安全事故隐患更令人担忧――国有企业将不再有国家政策的扶持,地方企业也不再有地方保护的遮蔽.
在全国展开新一轮矿业秩序治理整顿的同时,国土资源部副部长寿嘉华公开表示,中国要千方百计提高市场配置探矿权采矿权的比重,改变过去政府主导型行政授予矿业权,矿产勘查只投入不产出的状况,建立取之于矿、用之于矿的可持续发展机制.凡能进入市场配置的,原则上要停止行政审批授予；政府通过加强对矿业权一级市场调控来控制市场需求,调节市场空间；要尽可能地采用招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让.
1996年,中国就已开始矿业权市场的建立.五年之后的今天,人们终于有望看到这个规范市场的雏形.