本站原创美国是全球经济最发达的国家,高等教育体系非常完善,拥有高校4000多所.公立大学和私立大学并存,营利性私立大学和非营利性私立大学共生,各类大学定位明确、层次清楚.虽然办学目标多种多样,发展水平也参差不齐,但其治理体系却基本相同.分析研究美国高校治理体系的有效经验和做法,对于加快推进我国高等教育治理体系现代化具有积极意义.
美国高等教育治理体系的演变
在美国高等教育300多年的历史进程中,其高等教育治理大致经历了一个从董事会法人自治到校长主导管理,再到利益主体共同治理的发展历程.
1636年,哈佛学院创立,这是美国大学治理的开端,大学主要管理权由具有法人性质的董事会掌握,是自上而下的管理模式.1745年,耶鲁学院成立,其独立性很强.董事会直接任命大学校长,校长决定由谁来处理大学的日常事务.
美国南北战争后,为扩大教育机会,政府投资创办了公立大学,公立大学的结构和地位开始建立,大学行政人员群体快速发展,逐步从董事会获得了管理大学日常事务的权力,呈现出校长主导的管理模式.同时,教师群体地位也不断提升,1915年美国大学教授协会（AAUP）成立,权力矛盾转向了以校长为首的行政人员和教师之间的竞争,这是这一时期美国高等教育治理体系的特色.
1967年,AAUP与美国教育理事会、美国大学与学院董事会协会联合发表《大学和学院的治理声明》,提出了联合治理原则,集体谈判和工会制度成为教师争取权力和维护权益的武器.校长和教师们共同分享大学的决策权,各利益相关者均可依据其能力参与大学的决策.此后,“共同治理”一直作为美国大学治理结构的基本原则,延续至今.
美国高等教育治理体系的主要特征
全员共同治理,确保治理高效美国高校的共同治理结构体系主要包括两个方面：即外部治理和内部治理.外部治理的主要影响因素有政府、社会组织和市场等.从外部治理看,政府与高校在法律上地位平等,政府不直接干预大学的内部治理,高校拥有充分的办学自主权,保障了高校内部教学研究事务遵循学术标准进行决策,从而不受行政压力和行政许可的干扰.内部治理的主要影响因素有以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统、以教师为代表的学术评议会等.从内部治理看,共同治理的结构赋予了教师团体在学术事务决策方面超越董事会、校长之上的首要权力.这种权力和终身教职制度共同构成了美国大学保障学术自由的制度基础,最大限度地避免了董事会对学术事务的直接干预和行政权力对学术权力的侵蚀.
坚持教授治校,保障学术自由在美国大学里,维护教授在大学管理中的中心地位是保证学术自主性和大学健康运转的基本条件.教授委员会制度也是美国大学治理体系的重要制度,也是“治校”“教授治校”的重要体现.教授委员会主要负责学术事务.教授委员会有权制定学术政策、教学计划、专业设置、科研经费的分配等一系列与教学和科研相关的事务.大学的行政部门对校内的行政事务履行管理职责,为教学和科研提供高质量的服务.美国大学通常从政府那里获得了相当的自主权,免受政府的直接干预,对私立大学来说尤其如此.大学的自主权构成学术自主性的另一个重要方面.
主体职责清晰,相互协调制衡美国是高校董事会制度发展最完善的国家.美国高等教育从创建以来,一直沿袭了这个基本制度.高校一般由董事会控制,其成员通常是教育领域外的社会知名人士.董事会是学校最高决策机构和最高权力机构,处于大学管理系统的顶端,享有裁决学校事务的全权.董事会负责聘任大学校长.校长是大学的灵魂,执行董事会作出的有关大学内部日常事务的决定.作为董事会的人,大学校长直接向董事会负责,大学其他主要行政人员则听命于校长并对其负责.美国高校教师普遍实行聘任制,副教授职称以上的教师聘任期通常是终身的,教师一旦获得终身资格,便取得了在退休前在该校任教的权利.终身聘任制旨在维护学术自由,确保教师不会因在科研和教学中探求真理而被解聘.
权责层次分明,确保决策效率按照首要责任首要权力原则,美国大学的治理结构中利益相关者的地位和作用不是完全对称的,在其权利和责任分配中也有恰当的反映.这个结构中最核心的要素是董事会、校长和教授团体,他们各自拥有治理团体,维护自身利益.在决策与执行的过程中,以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统和以教师为主体的学术评议会,既各司其职,又相互依存相互制衡,从而保证了在共同治理架构下各项决策的科学性与高效率.美国大学通常采用专门委员会的方式解决参与和决策效率的问题.比如,董事会根据不同决策内容,分别设立有专长的人士组成的委员会,提出决策咨询方案供董事会全员决策参考.在学术评议会也会设立诸如执行委员会、人事委员会、专业与课程委员会等,研究决定相关问题或提出专门建议.专门委员会将专业精英主导和参与结合起来,较好地解决了决策与提高决策效率矛盾.
美国高等教育治理体系对我国高校治理的启示
充分落实高校办学自主权目前,我国高校办学自主权还没有真正落实,一定程度也影响了高校办学的积极性、主动性和创造性,因此必须赋予高校充分的办学自主权.高校作为实施高等教育的主体,应当依法享有充分的办学自主权,高校可以根据各自的实际情况,在专业设置、招生规模、人才培养、科学研究等方面作出选择,增强办学实力,形成自身特色,实现健康发展.政府要逐步改变直接管理高校事务、干预高校具体办学行为的做法,要善于运用政策、经费、评估、规划等政策杠杆来调控高校办学行为,要鼓励和引导利益相关的社会组织、行业等积极参与高校的治理,要委托专门的机构代表政府和社会公众对高校的办学质量进行客观、公正的评价,为政府配置资源、调整政策、参与办学提供参考和依据.高校要积极构建科学的内部治理结构,提升治理能力,逐步建立具有中国特色的现代大学治理体系.
坚持和完善高校内部治理体系要坚持中国特色的高等教育制度,坚持党委在高校治理中的领导地位,不断完善以“党委领导、校长负责、教授治学、管理”为核心的现代大学治理结构.要积极探索建立高校董事会制度,增加校外利益相关方代表,参与学校各项决策,并对学校决策的落实情况进行评议和监督,防止高校办学权力滥用问题,更好地体现高等教育的公共价值.要进一步完善坚持党委领导与校长负责的责权体系,严格落实《高等教育法》等相关法律法规,进一步明晰党委与校长的责任和权力边界,提高决策运行效率.要注重发挥好教师和学生在高校治理结构中的作用,进一步明确教代会、学代会等群众组织功能,健全相关制度,充分尊重广大教职工和学生的意见建议,提高广大教职员工和学生参政议政的积极性和主动性.
真正赋予教授在学术事务中的决策权保证教授充分发挥参与高校治理的重要作用,是保证学术自主性、促进高校健康发展的重要前提.可以学习借鉴美国经验,逐步建立和完善各层级的教授委员会制度,明确委员会职责,规范运作程序与方式,真正赋予教授在学术事务中的决策权.在高校治理结构中,教授委员会既履行学术权力,在学术事务管理中具有决策权,又对高校的行政权发挥监督作用,确保学术在高校管理中的中心地位.要合理划分行政管理和学术事务职责权限,赋予教授委员会学术事务相关职责.