本站原创摘 要：在市场经济条件下,食品药品质量行为被认为是企业的行为,保证食品药品质量主要是企业的责任,食品药品质量的提高,主要依靠市场竞争机制的作用.但是,政府作为社会经济活动的宏观组织者和管理者,为维护正常的经济秩序,引导经济健康的发展,维护消费者的合法权益,也必须对食品药品质量问题实施必要的监督和宏观管理.
关 键 词：食品药品 质量规制 必要性
一、我国食品药品质量的现状分析
近年来,由于市场经济的深入发展,产品竞争的加剧,技术的不断进步和人们对产品质量意识的普遍提高,我国食品药品质量的整体水平也有所提高.但我国食品药品质量问题仍不容乐观,政府对食品药品质量的规制势在必行.
(一)食品安全问题有待进一步提高
尽管我国食品安全形势总体好转,但与国际水平相比,我国的食品安全工作尚有很大差距.主要表现在：(1)食源性病原体污染问题严重.近年来,由于生态破坏和环境污染、食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通的日益广泛、新的病原体的不断出现、细菌耐药性的产生等,使食品尤其是动物性食品被病原体及其毒素污染的可能性越来越大.(2)食品企业违法生产、加工食品现象不容忽视.一方面,少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品,掺假制假,影响恶劣,像单阳事件、苏丹红事件等.另一方面,我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平,卫生保证能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相当大的比例,给食品安全造成重大隐患.(3)食品流通环节经营秩序不规范,一是为数众多的食品经营企业小而乱,溯源管理难,分级包装水平低,甚至违法使用不合格包装物.二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中,过量使用防腐剂、保鲜剂.三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品.还有的在农村市场、城乡接合部及校园周边兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品,严重危害城乡居民的身体健康.(4)食品新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患.随着食品工业的迅速发展,大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现,造成直接应用于食品及间接与食品接触的化学物质日益增多,已经成为亟待重视和研究的问题.
(二)药品质量安全问题比较突出
从全国形势看,我国现阶段医药生产力发展水平不高,市场经济发育不完善,监管体制、机制、法制不健全,药品市场秩序混乱的状况没有得到全面、根本治理,药品质量安全问题仍然比较突出.一是产业发展水平不高,多、小、散的格局尚未打破,企业科技创新能力薄弱,结构分散、产能过剩、质量保障水平参差不齐.据统计,截至2006年底,全国共有药品生产企业4500多家,药用辅料、中药饮片、医用氧等生产企业1960家,医疗器械生产企业1.2万家.全国药品批发企业1.2万家,零售企业和门店27万家.二是市场秩序混乱的局面没有根本扭转.在药品研制环节,研制不规范、资料等违规行为时有发生.在药品生产环节,个别企业经营者的责任意识、质量意识和守法经营意识淡漠,忽视质量管理,把产品标准、检验设备、管理制度等作为应付检查的摆设.在药品经营环节,经营企业过多过乱、层层加价.出租柜台、挂靠经营、虚假广告、非法市场等不法经营行为屡禁不止.在药品使用环节,盲目使用所谓新药、药价虚高,滥用抗菌素及激素是城镇以上医疗机构的用药特点,而降低质量要求或者从非法渠道采购药品的问题则在基层和农村仍然存在,对此群众反映强烈.
二、政府对食品药品质量规制的必要性分析
(一)市场机制的失灵是政府对食品药品质量进行规制的首要原因
在一个没有外部性的完全竞争市场,市场机制能够使资源达到有效配置.但是市场机制不是万能的,它不可能调节人们经济生活的所有领域,有些领域的问题,单靠市场机制是不能很好解决的.造成市场失灵的主要原因之一是信息不对称.在现实交易的大多数市场中,卖方对交易对象的质量、性能等内在属性比买方更为了解(当然,医疗保险市场例外),从而导致消费者在知情权和选择权等信息占有上处于劣势,对自己所选产品在质量上很难做出正确判断,产生“柠檬市场”,最终导致食品药品质量难以提高,甚至毁掉许多名牌.
西方国家市场发育早,运行机制相对完善,其“柠檬现象”的主要特征是产品质量参差不齐,在外观上不易辨认.我国产品市场除了具有这一特征外,还不同程度地存在假冒伪劣现象.所以,“柠檬现象”在我国更为严重.比如,市场的假冒伪劣行为最为严重和普遍,因而“柠檬现象”在这个行业表现得最为突出,也最典型,烟草行业尤其是其中的名牌企业和产品也受害最深.“大重九”十几年前曾走俏全国,但如今几近绝迹,“石林”也曾走过辉煌,但如今已无往日风光.为免“柠檬”之害,企业只好不断以新品牌代替旧品牌.“柠檬”问题事实上已经毁了许多名牌市场.
虽然广告、三包、信誉等是传递信息的有效手段,但在市场运行中存在着一系列问题,使得这些手段失效,产生市场失灵问题.例如厂家以虚假广告传递信息欺骗消费者；虽然有的厂商也承诺实行三包,但当发生三包范围的问题时,生产者又推诿责任,不兑现承诺；有些不法厂商假冒知名品牌生产假冒产品,欺骗消费者.信息传递中的市场失灵为政府进行规制提供了必要性.
总之,信息不对称会降低市场效率、导致市场失灵,利用市场机制缓减信息不对称的过程也会造成市场失灵.这为政府对信息不对称问题实行规制以校正市场失灵提供了理论基础.
(二)政的失灵是政府加强食品药品质量规制的重要原因
从理论上讲,在市场失灵的领域,一般通过政府来弥补.我国正处于经济体制向纵深发展的转轨时期,在市场有效调节的领域,政府正在逐步退出市场,让市场自动形成良好的产品市场秩序.但实际情况是我国市场发育不充分,政府退出后,市场机制不能有效发挥作用.与此同时,由于政府功能定位不当,对于市场不能有效调节的领域,本应通过政府规制来调节,但由于政府规制没有及时跟进,如食品药品法律法规体系的建设滞后,法律体系不完善、产品安全标准的协调机制和产品安全信用体系没有建立,监管机制存在缺陷,最终导致产品管理出现了真空,产品安全质量较低.目前,食品和药品的监管仍然是政府履行监管职能的薄弱环节,社会对食品药品安全的关注度也日益提高,政府的监管能力正在经受严峻的考验.食品药品监管部门一定要认清形势,提高认识,增强使命感和责任心,全面正确履行职责,把政府依法监管的责任落到实处.
(三)资源稀缺性的内在约束是政府对食品药品质量进行规制的根本原因
人类经济问题的根源在于资源的有限性,主要有三个表现：第一,相对于人类的无限而言,资源总是有限的、稀缺的；第二,本来就非常有限的资源又没有得到充分的利用,变得更加有限、更加稀缺；第三,有限的资源又被人为破坏,不能再生.资源作为经济发展的基本因素,特别是不可再生资源的存量远远不能满足对它的需求,资源稀缺性已成为全世界面临的一个严峻问题.而产品质量低下本身就是对资源的一种浪费,生产高质量的产品可以减少不合格品、废品,从而减少对资源的浪费.同时,提高产品质量可以提高微观经济效益和宏观经济效益.因此,为了从宏微观层面提高效益,降低资源消耗,提高资源使用效率,政府也有必要对食品药品质量进行规制.
三、政府对食品药品质量规制的措施分析
(一)构建科学、合理的食品药品监管法律法规体系框架
做好立法工作,是提高食品药品监管法制化水平,提高食品药品质量的治本之策.目前,我国虽然已经出台了一些食品药品监管的法律法规,但与之相配套的一些行政法规和规章仍需完善.一是个别法律文件还ढ 4;在着与上位法规定不尽一致的问题；二是一些决策和立法缺乏充分的调查研究和论证,课题研究和立法缺乏长远规划,立法的年度计划随意性较大；三是部分已出台的法规、规章缺乏统一性和可操作性；四是制度的建设、执行与监督机制有待完善,执法监督的方式、方法有待创新.当前,要进一步完善法律法规体系.加快制定和修订有关法律法规,解决食品药品监管法律法规滞后的问题；加强法律法规和规章的解释工作,使其更具操作性；加强规范性文件的合法性审查.要切实推进体制改革,集中、精简事权,合理界定职能,减少和避免职能交叉重叠、政策法规“打架”现象.
(二)加强食品药品监管中部门之间的协调配合
在行政执法过程中,有些问题仅靠一个部门难以取得良好的效果,需要相关部门相互协调配合,齐抓共管.监督管理食品药品的实践也说明,在一些重大问题的查处上,部门间有机的配合,收到了很好的效果.但在日常的监管中,如果因为职能交叉,权责划分不明.不但不能做到有机的协调,反而容易造成权力监管的“真空地带”.因此,要尽快改变部门分割、政出多门、多头管理的不利局面,合理划分各级食品药品监管部门职责和权限.以法律、法规为依据,按照决策、执行、监督相协调的要求,合理划分和依法规范各级食品药品监管部门的职责和权限,做到职责明确、责权一致、运行高效.协调地方各级食品药品监管部门之间的工作关系,建立统一协调、密切配合的工作机制.科学合理设置内设机构、配备人员编制.加强食品药品监管部门内设机构之间工作关系的协调配合,形成监管合力,各部门要从构建和谐社会的高度认真做好食品药品监管工作；同时食品药品监管部门要强化监督,形成有效的行政监督机制.权力必须受到监督机制制约,否则会导致滥用.因此,食品药品监管部门要加强内部监督,健全行政决策监督和责任追究制度,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制.明确决策权限,完善和遵守行政决策程序,坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度.
(三)提高食品药品的技术监督水平
食品药品技术监督为食品药品行政监督提供了技术支撑.离开了食品药品技术监督,食品药品行政监督就难以充分发挥效果,降低了行政监督效能.当前,我国食品药品技术监督水平普遍比较落后,一是设备比较落后；二是人员素质不高；三是存在检测的“真空地带”.这些问题的解决,需要从构建和谐社会和全面建设小康社会的战略高度来考虑,积极争取国家专项资金投入,改善食品药品检测机构的工作条件,制定科学的人员培训计划,加大对人员的培训力度,不断提高食品药品技术监督水平.因此,应不断建立和完善食品药品行政执法的财政保障机制.建立和完善、地方食品药品监管财政保障体系,落实食品药品行政管理经费和执法经费,保证机构运行、职能履行的正常支出；积极争取和地方两级财政支持,加大对食品药品监管部门的经费投入,加强各级食品药品监管部门预算管理,统筹安排和规范使用财政资金.提高使用效益.