本站原创[摘 要]金融市场是一个高风险市场,在每个理性人都追求利益最大化时最危险的不是个人风险而是系统风险,较易出现个体理性导致集体的非理性.故金融业需要国家干预,而现代国家干预以正当性、合法性为前提,于是干预金融市场的法律制度应运而生.文章以分析我国金融监管现状并借鉴美国金融监管法律制度中存在的问题为基础,对我国金融监管法律制度的构建提出了一些建议.
[关 键 词 ]金融监管；金融危机；金融监管现状；借鉴意义
一、金融监管法律制度概述
金融市场是一个高风险市场,较易出现个体理性导致集体的非理性.故金融业需要国家干预,而现代国家干预以正当性、合法性为前提,于是干预金融市场的法律制度应运而生.笔者认为金融监管法律制度可以定义为：为了实融市场健康发展,而由国家立法机构制定的国家干预金融市场的法律制度,具体包括金融市场准入、退出、运行等法律制度.
纵观当今世界各国,凡是实行市场经济体制的国家,无不客观地存在着政府对金融体系的监督和管理.由于它与现代市场经济体系中的“市场失效”和金融体系中的内在不稳定性相联系,旨在克服这些因素,从而为现代经济金融体系的正常运行创造一种“秩序”.所以,金融监督与管理及相关制度在本质上构成现代市场经济和金融制度结构的基本要素之一.金融监管制度是直接对商业性金融机构或主体作出某种限制性规定,并加以监督执行,由此决定了金融监管制度作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为在本质上构成现代金融制度结构中的独立层次.
二、金融监管法律制度的现状分析
(一)我国金融监管现状
随着我国金融体制改革的不断深化,我国金融监管在理论和实践上都取得了一定的成就.总体来说,我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局.
然而,随着金融业的不断发展,金融监管面临的问题也日渐突出,原有的监管模式已经无法达到相应的监管要求,以至于在金融监管过程中出现各类问题,主要表现如下：首先,金融监管成本过高,效率低下.其主要原因在于长期以来我国的内资金融机构实行分业经营,因此我国对金融业的监管是分业实施的,但近年来事实上的金融控股公司的出现以及外资金融机构混业经营的出现,客观上要求对纯粹的分业监管进行完善,我国目前逐步加强人民银行、证监会及保监会三大金融监管机构的合作就是适应这种要求的变革.其次,金融监管与金融发展不同步.在金融研究与实务工作中,“先发展、后规范、再完善”的指导思想总是占据主要位置,表现为与金融发展相应的监管法规建设滞后、监管技术手段落后、监管人员素质不高等.最后,信息披露制度不完善.我国金融机构经营与监管透明度比国际上通行的惯例还有不少差距,公众应享有的金融信息权力没有受到应有的重视,特别是国有银行领域有不少信息披露的“禁区”.
(二)美国金融监管法律制度与全球金融危机
全球金融危机的引发原因众多,如经济周期决定了经济有与低谷；经济缺乏新的增长点导致美国政府不当的房地产金融政策；金融衍生品的“滥用”,拉长了金融交易链条,助长了投机；过低利率的货币政策为房地产泡沫破灭埋下伏笔等等,但究其根本原因确是监管法律制度的不健全,尤其是金融监管制度的缺陷,未能发挥它在人们追求高风险高回报过程中应有的作用——维护金融系统安全,防止由个体理性导致的非理性.而美国正是此次金融危机的源头与重灾区,由此笔者将分析美国的金融监管法律制度,以供完善我国金融监管法律制度之用.
1.美国的金融监管法律制度的由来
美国是世界上金融交易较为发达的国家,其监管体系早在上世纪三十年代已经确立.1933年,美国大改自由主义时期放任的作风,对金融业实行全面而严厉的监管其标专通过了银行法.在证券业领域,1933年制定了证券法、1938年出台了曼罗尼法、1964年和1965年证券法修正案、1960年证券投资者保护法、1984年内部交易制裁法、1986年政府证券法、1988年内部交易和证券欺诈实施法等等.
自20世纪七八十年代起,美国逐步放松了对金融业监管.如果说经历了二三十年代经济危机之后的金融监管是以安全为其监管的首要价值目标,那么七八十年代起其监管的价值目标转向了效率优先.主要表现如下,1980年存款机构放松管制和货币控制法（IDMCA）和1982年高恩·圣杰曼法（吸收存款机构法）.IDMCA的目的在于帮助陷入困境的抵押贷款机构,通过在这些方面给与更多的自由,使他们能够更有效的同商业银行竞争.
2.美国金融监管法律制度缺陷分析
金融危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管体制.双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；多头是指有多个部门负有监管职责,如美联储（FRB）、财政部（OCC）、储蓄管理局（OTS）、存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）等近10个机构.上述监管体制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基,然而,随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“真空”,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”.
美国监管体系机构太多,权限互有重叠.而另一方面,监管盲点也不鲜见,例如,像CDO（债务担保证券）、CDS（信用违约掉期）这样的金融衍生产品,到底该由美联储、储蓄管理局,还是证券交易委员会来管,没有明确,以至于没有谁去管.其次,由于各种监管规则制定得越来越细,在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率,对市场变化的反应速度越来越慢.最后,多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝.金融监管法律制度未能跟上金融创新的步伐,成为此次金融危机爆发的根源.
三、美国金融监管法律制度对中国完善金融监管立法之启示
中国金融市场之所以能幸免于这场灾难与中国金融市场并未完全开放有关,但金融全球化已经势不可挡,在全球金融市场趋同的今天,金融监管的法律制度趋同化也将不可避免.中国如何从此次金融危机与美国的监管法律制度中取其精华、吸取教训,并进行监管制度的自我创新新将成为一大难题.对此,笔者有愚见如下： （一）加强我国监管组织与其它国际金融监管组织的合作,应对金融全球化带来的风险全球化
金融监管权是国家主权重要表现之一,明确自身监管权的同时要针对金融全球化主动参与国际间金融监管合作,可以多边或双边条约或协定的形式建立金融机构母国、东道国协调监管机制.一方面我国要加强对外国金融机构在我国从事的金融活动进行监管,另一方面我国金融机构与监管组织也要积极配外国监管机构对我国的金融组织在外国的金融活动进行监管,以防范金融风险全球化.如在金融机构的退出机制上,借鉴联合国国际贸易法委员会《跨国破产示范法》、《欧盟破产程序规则》、美国破产滥用预防及危机方面建立起既符合国际合作,又符合“属地原则”的法律规范,做到未雨绸缪、法律法规透明,增加国际投资者的信心,促进国际金融监管合作.
(二)金融监管理念应从效率优先转变为安全优先兼顾效率
忽视了安全的效率是不可长久的效率,甚至摧毁效率本身.监管模式也应由过去不同机构不同监管组织转为以业务分类为标准进行监管,进而统一相同业务的监管标准,减少监管的真空和盲区.金融监管应更贴近市场第一线,从细小问题抓起,防止小问题演变成系统性风险,让监管更具前瞻性和有效性.
(三)加强金融监管,完善金融监管法律法规体系
监管法规的级别应进一步提高,以法律为主,法规为辅,部门规章尽可能减少的方式,先在制度层面上统一.针对内容冲突的法律明确何者被废除,以防止无法可依的现象发生.改变以事立法的现象,应急措施一旦结束就应立即着手制定相关法律,不能以效率来换取监管法律之间的混乱.弥补立法空白,银行法体系表现得尤为明显,在该法域我国还没有比较完善的破产法律制度,在内资与外资金融机构法律适用问题上实行的还是一套分流的模式.以《中华人民共和国公司法》相关条款、《中华人民共和国企业破产法》为基础,制定我国的《金融机构重组与破产法》,对我们以往的监管措施是否有效、科学,应该进行评估.
(四)改进监管方式和手段,扩充监管内容和范围,建立健全我国金融监管自律机制
相对西方发达国家比较先进的监管方式而言,我国金融监管方式还处于初级阶段,主要使用行政命令式的监管、合规性监管和标准化监管.行政命令式的监管不利于发挥市场的活力,也容易滋生腐败；合规性监管是一种事后监管,经常会遇到想要“亡羊补牢”却发现为时已晚；标准化方法最大的优点在于它侧重于对风险的事前防范,通过评估金融机构的经营风险,及时和有针对性地提出监管措施,但该方法实际上是一种静态的风险监管,对当今瞬息万变的金融市场缺乏有效的风险预警能力.
四、结语
全球的金融风暴最终演变成为全球金融危机,在各种资产金融化的今天,金融行业成为一国经济的经济命脉,为各经济实体输送血液,金融机构倒闭金融系统受损必须严重影响一国经济,经济全球化金融全球化使得一国的金融风险蔓延至全球.所以,加强金融监管,让金融监管过程与方式法制法,程序化,金融监管与金融市场将更加有序,金融市场与国家经济也将在更安全的机制下运行.
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[作者简介]李美霞,上海市奉贤区人民检察院政治部干部.