完善我国农村金融服务的法律

摘 要：我国禁止农村土地使用权抵押制度的弊病日益暴露,农民融资难成为制约农村经济发展的主要原因,因此,允许农村土地使用权抵押迫在眉睫.本文先对我国禁止农地抵押的理论依据进行反驳,在此基础上提出完善我国农地抵押的建议和对策,以期对完善我国农村金融服务有所裨益.

关 键 词 ：农村土地使用权；抵押；金融服务

我国是世界上实行最严格土地管理制度的国家,尤其是我国禁止农村土地使用权抵押,极大制约广大农民的融资,妨碍农村金融服务体系的完善,阻碍农村经济的发展.我国物权法明确规定了农村土地使用权的类型,把属于建设用地使用权性质的宅基地使用权独立出来,加以区分.十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：建立城乡统一的建设用地市场.在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价.该决定也特别谨慎地把农村集体建设用地流转的范围限定为经营性建设用地,但是,笔者认为,农村土地使用权流转的范围不仅仅限于集体经营性的建设用地使用权、承包经营权,还包括宅基地使用权,本文也将从这三方面的内容来阐述农村土地使用权抵押对于完善我国农村金融服务的意义.

1.我国禁止农地抵押的理论缺陷

一项制度背后总有一定相当充分的理论依据在支撑,诚然,我国禁止农村土地使用权抵押制度也有很多理论在支持,其中,比较主要和典型的理论观点是农村土地的社会保障功能、耕地保护和粮食安全的需要、农民自身的理性不足.下面笔者将针对这三方面的理论依据一一论述其缺陷之处：

（1）农村土地的社会保障功能弱化,甚至不成立.一方面,虽然在建国初期至改革开放初期,由于我国生产力水平和经济水平较低,农要依靠土地以及相关的农业生产来维持生计,这时候土地的保障功能比较明显,但是随着改革开放的推进以及生产力水平提高、经济的发展,农民对土地的依赖性正在日益减弱,农业投入不足、农业科技水平低、自然灾害等因素让农民的农业收入大打折扣,甚至岌岌可危,而且现在的一个趋势是农民的收入更多的是来源于入城打工等非农业收入.如果说老一代农民工有着浓厚的恋土情结,那新一代农民工相对而言就没有如此强烈的情感了,在他们看来,在城里打工的收入远远高于老家务农的收入,稳定性不言而喻,更何况还享受一定的城市社会保障福利,加之他们因成长的时代不同而不具备相应的从事农业劳动的经验和技能,因此,他们对土地也就没那么依恋了,相反地,更希望能把土地进行抵押融资,去投资城市或农村其他产业,更糟的是,禁止农地抵押往往剥夺了他们用来作为在城市扎根居住的第一桶金,这反而成为他们更充分获得城市社会保障的绊脚石,最终阻碍我国城镇化的进程.

另一方面,农地抵押与社会保障没有必然的关联性,并不必然存在矛盾.从学理上来说,社会保障属于一项公法上的国家和社会对全体公民的义务,即社会保障的义务主体是国家和社会,国家要通过财政支出等措施来实现社会保障,不能用农民的个人财产变相来代替自己履行社会保障的义务,正如杨立新先生所说："社会保障系统的建立和完善说到底属于国家的责任,而不是公民个人的责任,不能通过剥夺和限制公民的权利而实现所谓的保障".[1]一方面,国家在农民的社会保障方面投入本来就长期不足,另一方面,又通过机制土地抵押,使得农民不至于彻底丧失土地使用权,固然这保证了农民有一个最低的保障,但是,这不是社会保障,而是农民个人的财产保障.而且,这种保障的代价是农民财产权的严重受限和财产价值的严重贬损.为了获得稳定权,而使得农民丧失发展权,道理就和为了避免出现风险事故,干脆让农民放弃一切活动一样荒谬.[2]虽然在我国的现实状态是农民的土地仍然被赋予了一定的社会保障代替功能,但需要指出的是这只是一种事实状态,是由我国长期以来的制度和国情导致的,并不能因为它存在就证明其合理性,更不能将这种事实状态混同于法律义务.农民土地并不具有法定的社会保障的负担,只是由于国家和社会没有尽到对农民的社会保障责任,才使得农地被附加上一种社会保障的替代功能,不能借口农地具有暂时的社会保障替代功能而强化农地与社会保障法律义务的联系,否则,对农地的社会保障功替代功能强调得过分,无异于否认国家和社会对农民社会保障所应尽的义务与责任,这对农民是不公平的.因此,不能因为农村土地被强加的社会保障的替代功能而禁止农地抵押,这样的理论和理由是不成立的.

（2）禁止农地抵押反而威胁到耕地保护和粮食安全.一方面,一直以来,由于历史而后国情的原因,我国农村土地细碎化、零碎化的现象很严重,连适度的规模经营都没有,更谈不上所谓的"土地兼并"了.而农地抵押不仅有利于土地的规模化经营,解决土地零碎化的问题,提高土地的价值和使用效率；另一方面,近年来,由于农村土地的产能和生产绩效偏低,以及农民外出打工等原因,耕地没办法吸引足够多的劳动力,农村常住人后越来越少,出现了农村土地被抛荒、撂荒以及宅基地荒置等现象,并且愈演愈烈,造成土地资源的巨大浪费,特别是耕地的流失,最终威胁到农业生产和粮食供应的稳定性和持续性.另外,种植专业户、家庭农场等无田可耕与大量的耕地撂荒之间的矛盾、农民农业生产资本急缺与农民没能利用土地这些有价值的担保物进行抵押融资之间的矛盾等,这些突出的问题严重制约了农业和农村经济的发展,最终不利于农村社会的稳定.因此,禁止农村土地使用权抵押恰恰不利于耕地保护,会导致粮食的不安全.

（3）农民有足够的理性对土地抵押与否作出判断和选择,并为自己的决定买单.随着社会的发展,农民的素质已经有了很大的提高,而且,农民作为"理性的经济人",他们会最大化自己的利益,不可否认,每个人都是自己利益的最佳判断者和维护者,农民也不例外,他们面对"土地抵不抵押,如何抵押,风险多大"等关乎切身利益的问题时,会结合自身的实际情况,权衡利弊,谨慎考虑,最终作出最有利于自己的选择.而我国一直以来却秉承"父爱主义"的传统,事先就认定农民不能理性思考和判断,以保护的名义来禁止农地抵押,但其中,因国家的选择偏好、作为第三方的利益相关度不强、容易懈怠、缺乏责任追究等问题,使得国家对农民的保护往往事与愿违,相反地,很多时候损害了农民的土地权益,这在一定程度上是以父爱之名,行剥夺之实. 2.完善我国农村土地使用权抵押的建议或对策

（1）在立法上确认农村土地使用权抵押的合法性.我国物权法规定的抵押权制度是建立在对担保财产拥有所有权的基础上,即只有所有权人才能对其所有的财产设立抵押权,而在我国农地抵押的对象只能是土地使用权,如果按照物权法规定,这种抵押是没有法律依据.考虑到我国目前还不可能把土地私有化的现实,以及避免大幅度修改物权法对抵押制度的相关规定,笔者认为可以把农村土地使用权抵押设置为现行抵押制度的适用除外情形,在法律上为农村土地使用权抵押正名,增强其法律可信度和可行性,这不仅有利于农民有足够的担保品可以抵押,融通资金,而且也可以让金融机构,特别是商业性金融机构放心农民的抵押贷款,不断扩大农地抵押贷款的业务.

（2）加大宣传和教育力度,提高农民对农地抵押风险的认知度和判断力.上文已经论述了到我国对农民理性不足的担忧,为了消除这一顾虑,一方面加大对农村教育的投入,提高农民的文化素质,让农民恪守诚实信用原则,按时足额还款,量力而行,事前做好预估和衡量,避免盲目抵押融资,另一方面,加大对农地抵押知识的宣传,让农民了解农地抵押的条件、手续、程序和不能履行到期还款义务的法律后果等,提高农民对农地抵押的风险防范意识.

（3）在实现抵押权的制度上进行有利于农民生活保障的设计.具体来说,为了防止实现抵押权时造成土地用途的随意变更,一方面,针对耕地等农用地,可以规定通过拍卖等获得被抵押土地的使用权的主体,不得随意改变土地的原有用途,只能向农民出租土地,通过收取租金来回收原贷款,如果真的需要改变农用地用途的话,则要向土地管理部门申请,土地管理部门审批后,对于符合土地规划的则予以允许；另一方面,对于宅基地抵押权的实现,可以规定作为抵押人的农民享有优先租赁权,另外,还可以规定无论哪种性质的土地在实现抵押权后的一定时期内,原土地使用权人享有回赎权.这样的措施对于金融机构而言,能使它们有效收回资金,提高他们的提供贷款积极性.对于国家而言,能使它们制定和实施土地的总体规划,避免农村土地用途的随意变动和土地资源的流失,实现对农村土地有效的宏观调控,保护耕地和保障粮食安全.对于农民而言,有利于避免他们在土地实现抵押权后无田可耕,无处可局的困境,保障他们基本的生活条件,回赎权更是赋予他们能有朝一日赎回土地的希望.

（4）建立农村合作金融组织和政策性金融机构并举.笔者认为,在对农村金融服务体系进行改革和完善的进程中,不能采用一步到位的过急做法,为此,应该在充分合理利用现有的农村金融机构的资源的基础上来进行组织机构的构建,以此作为过渡期.首先,在原有农村合作信用组织的框架内,引入和建立农村金融合作组织,为农民提供短期资金服务,让农民在自愿的基础上将闲置的土地以及不愿种植的农地和不需居住的宅基地以入股的方式组成土地合作社,土地合作社再将土地出租给需要土地经营和需要居住的农民,同时,土地合作社以土地使用权为抵押,并以一定的国家信用为担保向政策性金融机构甚至商业性金融机构融资或者发行土地抵押证券筹集资金,所筹资金为合作社成员或者其他农民投资建设提供信贷服务；其次,考虑到农村现有的农业银行、农业发展银行和农村信用社网点覆盖面较广、组织和管理体系比较完整、员工对农村和农业服务比较熟悉等优点,以及为了避免对现有的金融机构造成太大冲击,可以把上述机构改制成为政策性金融机构,至少让它们承当一部分政策性金融的业务,国家对它们应该在财政、政策和相关配套措施上给予大力支持,甚至倾斜性支持,这是弥补之前为了城市和工业发展而牺牲农村的做法,落实"工业反哺农业,城市支持农村"的方针政策的要求,有利于实现社会公平和正义.最后,在时机和条件成熟的基础上,通过重组和整合相关农村金融机构,建立一个独立的政策性金融机构--土地银行,为农民提供中长期的、资金服务,这不仅是土地金融业务的专业性和特殊性的要求,也是农业弱质性和农民弱势性的要求.其经营范围是以土地抵押为基础,为促进农村土地开发、为农业提供资金而土地金融业务,同时兼营土地存贷业务,其资金来源于财政拨款和发行土地债券.

（5）引导和支持农村商业性金融机构的设立.一方面,农民合作金融和政策金融都具有一定的局限性,即农民合作金融属于一种农民内部的金融,这种金融主要是与小额金融服务联系在一起的,而国家政策金融因为对财政的依赖度大,也难以实现可持续发展,另一方面,为了保证农民筹集资金来源的充足性和渠道的多样性,因此不能仅仅局限于农村金融合作组织和政策性金融机构的建设,还要通过财政扶持、税收优惠、降低存款准备金率和再贴现率、简化设立程序、以国家信用作担保等措施引导商业性金融机构积极在农村设立分支机构或服务点.

（6）设立农村土地评估机构.农地抵押涉及到的前置程序是对抵押的土地进行评估定价,而这一程序不宜也不能有农民或者金融机构单方自己完成,只有委托第三方机构进行才能保证评估定价的公平和公正公,可见,客观准确的价值评估对于农地抵押的开展极其关键,但我国农村目前缺乏专门的土地价值评估机构和专业人员,严重阻碍农地抵押的实行.为此,建立有资质的、权威的土地价值评估机构,例如农村土地资产评估事务所等类似机构,在综合考量土地及土地权益所具有的的自然农业生产条件、经济资产价值等多重功能的基础上,对土地使用权的价值进行科学评估,逐步建立健全农村土地使用权的交易服务市场,乃是农村土地使用权抵押制度健康发展的重要保障.

作者简介：林少丰,广东财经大学法学院2013级经济法学研究生.