本站原创摘 要 ：为配合监管部门对问题金融机构的行政处置,法院往往会发布“三中止”通知,对涉及相关金融机构的案件暂缓受理、中止审理或者中止执行.“三中止”措施的适用一定程度上是符合我国金融业发展的现实需要的,但对其合法性问题一直存在争议.对于该项制度的未来发展,需要在法律授权的明确性和程序的规范化等方面进行改善.
关 键 词 ：法院；“三中止”；金融监管；市场退出
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2009)09-0074-04
一、金融机构行政处置程序与法院的“三中止”决定
一般来说,企业可以通过自主清算的方式,或者经由法院的强制清算以及司法破产程序来完成市场的退出.然而,一个特殊情况是,金融机构这类特殊企业在启动市场退出程序之后,往往还需要经历一道由金融监管部门主导的行政处置程序(在不同的场合也被称为行政处理或者风险处置),其后才能终结其退市程序或者转入司法破产程序.
与金融监管部门的行政权力行使在法律授权下出现扩张的情形恰好相反,在对金融机构进行行政处置的过程中,作为争端居中裁决者的司法机关出现了主动收缩权力的现象,一个具体表现就是我国各级法院发布的“三中止”通知.所谓“三中止”,又称“三暂缓”,是指根据国务院的整体部署、金融监管机构或者地方政府的请求,由最高人民法院或者地方法院发布通知,对以进入行政处置阶段的金融机构为被告的民事案件,尚未受理的暂缓受理,已经受理的中止审理,对以这类金融机构为被执行人的案件则中止执行.
“三中止”措施在我国改革开放之后的第一个金融机构市场退出案例中就已经有了雏形.最高人民法院于1995年12月21日发布了《关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》,要求凡涉及中银信托作为被执行人的案件,在接管、清理期间,各级法院应裁定中止执行.之后,法院这种“司法权力自我限制”的做法逐步扩展到民事案件的受理和审理,并在清理整顿信托投资公司和证券公司综合治理活动中得到大规模的使用.
类似我国在非司法破产程序中“三中止”措施的做法在其他国家也并不鲜见.比如,瑞士联邦银行委员会(sFBC)在关闭问题银行之后,可以向法院申请一个延期偿付(moratorium)的司法决定.而在有些国家,法律规定监管者对银行的临时接管本身就包括了延期偿付的内容,比如澳大利亚、奥地利和葡萄牙.在美国,联邦存款保险公司(FDIC)一旦成为问题银行的财务管理人(conservator),它可以向法院申请最长期限为45天的未决诉讼中止(stay)命令.对于证券经纪商的处理过程中,当证券投资者保护公司(SIPC)认定任何会员有对客户违约或者存在违约的危险,并且当债务人符合一定条件时,SIPC可以向有管辖权的法院申请客户保护令(protective decree),和依据破产法提起的破产请求一样.保护令申请具有暂缓或中止任何将要或已经发生的针对债务人的司法、行政或其他诉讼,以及中止任何对债务人财产进行占有或设定利益的行为的效力.
但是.和国外通过法律的明文规定和确定的适用程序来限制司法机构的权力不同,我国的“三中止”措施长期以来处于无法可依,“师出无名”的局面,直到2006年《企业破产法》颁布之后,其中第134条规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”.
二、“三中止”措施的现实需要与法理质疑
我国司法机关最早一次适用“三中止”措施是最高人民法院于1995年12月21日发布的《关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》,之后在中农信、中银信托、中创公司、中国投资银行、广东国投等问题金融机构的处置过程中无一缺席,并在历次清理整顿城市信用社和信托投资公司以及2004年证监会启动的高风险券商综合治理工作中得到大规模的集中运用.总体上来看,“三中止”措施的积极效果就是保证了金融机构能够在宽松的司法环境下进行寻求重组的机会,或者在退市不可避免的情况下,保障所有债权人的公平受偿.
在最高司法当局看来,被撤销、关闭、整顿的金融机构采取“三暂缓”的司法措施十分必要.这是由于：第一,整顿金融秩序是一项具有全局意义的工作,人民法院的民商事审判工作必须服务于党和国家工作的大局；第二,监管部门采取的撤销、关闭、整顿等行政手段是履行国家监管权力的行为,不同于行业主管部门采取的整顿措施,是国家强制力的具体体现；第三,目前.我国关于金融机构撤销、关闭、整顿、和解、国家接管、破产的法律规范尚不健全,尤其是对破产前的整顿没有相应的法律规定,借鉴市场经济法制发达国家的经验,为鼓励金融机构的重组,也应该采取“三暂缓”的司法措施；第四,金融机构的特殊性决定了行政程序的进行需要给予一定的司法保护.金融机构产生的风险具有突发性,需要在最短的时间内采取有效控制防范措施；金融机构债权人众多,债权债务关系复杂.当前还普遍存在金融犯罪的问题,如果各地法院纷纷审判、执行,势必使行政清算难以顺利进行,影响整顿工作的进程.当然,在我国,司法权力所承载的政治功能使其在涉及金融系统稳定和社会安定的“大是大非”问题上,一定会和国家权力中枢保持一致,这也反映了司法机关追求自身现实利益的理性选择.
然而,根据我国的《民事诉讼法》,对于当事人提起民事诉讼的申请,法律只规定了法院可以依法受理或者不予受理两种情况,而并不存在“暂缓受理”这一中间状态.事实上,“三中止”措施的合法性问题一直没有解决,长期以来法院发布“三中止”通知时,并无确切的法律条文引用,往往是以“根据国务院有关批示精神”、“根据监管机构某某文件精神”、“为落实某某会议纪要精神”等作为通知的重要依据.不可否认,当金融机构出现危机时,监管部门对其经营活动进行某种程度的介入,在这种情况下法院在一定条件下颁布限制债权人诉讼的司法命令也是有一定合理性的,然而任何的权力行使都要以法律为准绳,如果缺乏明确的授权,就自行其事,那受到损害的不仅仅是债权人,还有司法的权威性和公正性.
尽管2006年《企业破产法》的颁布,确认了该项措施的合法性,但它仅仅是原则性地规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”,至于“三中止”措施的具体受理法院、适用范围、适用条件、审查程序、适用时间期限、监督和救济方法、适用的法律后果等等仍然付之阙如.实践中司法机关的自由裁量空间几乎是无限的,换句话说,司法权力的行使过程中,它没有任何理由可以拒绝金融监管部门和各级政府提出的要求,即使 其有自身的独立判断.显然,作为我国统一权力的一个功能性分支,而不是权力制衡体系的单独一极,法院系统在这个问题上的话语权其实是很有限的.
曾有人大代表在“”期间质疑“三暂缓”措施的合法性,认为该项措施牵涉面大、涉及金额很高,因此在全社会引发了对司法公正的质疑.当事人因无法确切获知最高法院“三中止”通知的具体内容,更无法就此提出异议,使得此类通知不透明,而且缺乏监督.而且各地法院纷纷模仿最高法院,自行公布了一批“三暂缓”企业名单,给正常的民事诉讼工作带来影响.
三、“三中止”法律制度亟需完善的若干方面
首先.哪一级的法院有权作出“三中止”的决定实践中,除了最高法院之外,地方法院也不乏行此举动的先例.然而这有可能导致司法权力掩护之下的地方保护主义,扩大“三中止”措施的适用范围,毕竟债务人是地方的,而债权人是全国范围的,考虑到当前我国司法机关受到地方党政部门的严格制约,如果对“三中止”措施的决定权不作明确规定的话,有可能造成极为消极的后果.
还有,哪些企业可以适用“三中止”措施除了处于行政处置程序中的金融机构之外,实践中还出现了针对正常经营的金融机构的“特惠”措施,例如在2005年上市公司股权分置改革期间.作为保荐机构的证券公司根据最高院的通知也可以享受“三中止”的待遇.甚至还出现“三中止”措施的适用扩展到非金融类企业,例如在三九企业集团重组期间,作为大股东的国务院国资委特向最高人民法院申请“三中止”,这一申请经最高院批准,期间自2004年11月至2005年11月：最高人民法院还专门发文,要求涉及中国重型汽车集团下放地方管理企业经济纠纷案件暂不受理、中止审理和执行.2008年颁布的《证券公司风险处置条例》则将“三中止”的适用范围延伸到证券公司的关联公司.
法院对“三中止”申请的审查程序和标准是什么至少到目前为止,看不出在这一问题上法院有任何的实体审查标准或者程序性规范,几乎是对于监管部门和地方政府的要求不做审查,直接按照有关“精神”执行.但是在证券公司的风险处置工作中却出现了“三中止”措施启动不及时,造成证券公司的处置程序开始日到“三中止”决定发布之日之间存在较长的政策空档期,造成这种局面的一个重要原因就在于目前阶段对“三中止”的审查不是基于法院的司法程序和法律标准,一定程度上演变成了一种游离于法律框架之外政策执行甚至是政治决策.
“三中止”措施有没有适用的时间期限法院发布的“三中止”决定通知即使规定了适用的截止日期,但是在实践中也是可以展期的,例如1996年人民银行在结束对中银信托的接管之后,为了便于广东发展银行对其收购工作的开展,又向最高人民法院申请继续适用一年前发布的“三中止”通知,并得到了最高院的首肯；在信托投资公司的清理整顿过程中,也出现了人民银行应地方政府的要求而向最高院申请“三中止”措施的延期.相比较而言,发达国家的金融立法对于适用时间的限制是相当严格的,例如在美国,FDIC成为问题银行的财务管理人(conservator)之后,它只能向法院申请最长期限为45天的未决诉讼中止(stay)命令.
对于法院的“三中止”决定,公众如何监督,而利益相关方又有何救济渠道呢现实中,最高法院的“三中止”决定通过明传电文的方式向各级法院发出.事实上也没有严格的公告程序.这导致了债权人很有可能事先对此并不知情,只是当起诉时才会被相关法院告知.这种低透明度的做法其实并不利于问题金融机构的处置,反而带来了争议和纠纷.“三中止”措施在决策阶段的政治性,也意味着公众对国家权力的监督失去了依托,利益相关主体也没有任何机会提出异议.
适用“三中止”措施的一个重要法律后果就是涉及债权人的诉讼时效问题.债权人因为“三中止”措施的存在而无法通过诉讼主张权利,那是否意味着,即使“三中止”措施终止后,他也有可能因超过诉讼时效而丧失胜诉权在一些通知中,最高院曾明确规定在这种情况下适用《民法通则》第139条关于诉讼时效中止的规定,但是《民法通则》关于诉讼时效中止的适用前提条件是“在诉讼时效期间的最后六个月内”,因此并不是所有的债权人都有资格援引该条款,因此也有地方法院认为对于因最高法院“三中止”通知而引发的关于债权主张如何适用诉讼时效的问题,因此类纠纷乃是因国家在宏观层面上的决策而引发的.由此引起的法律上的风险不应完全加于债权人身上,所以可适用《民法通则》中诉讼时效延长的规定予以处理.总之.由于法律规定的缺位导致了实践中在此问题上处理的不一致,无法提供给债权人形成稳定的制度预期.