本站原创7月19日,云南省一次性公布了三份推进社会组织建设文件的征求意见稿,高调推进社会改革.按照政策思路,云南省将从“放权”和“扶持”两个层面推进社会组织发展.
其中,“政府退出公益慈善募捐市场”、“现职公务员一律不得兼任行业协会商会、基金会、民办非企业单位负责人”等相关规定皆有突破.
中国改革开放30余年来,以市场化改革为核心,创造了经济奇迹,但同时伴生了前所未有的社会矛盾,如社会严重两极分化、城乡二元对立、基层冲突激增等等.这是全国性的现象,云南当然未能独善其身.
近年来,云南频频走进舆论的风暴眼.2008年孟连事件,警民冲突致两人死亡,引发全国关注.2013年5月,昆明市民因反对中石油的炼化项目走上街头.
云南虽地处南疆,在社会组织建设方面却颇具基础.身处边境的地理位置使得云南的境外NGO组织活动较多.目前,云南省的备案境外NGO组织39家,备案合作项目268个.2009年云南省出台了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》,将境外NGO活动纳入规范化范畴.
民政部部长李立国认为,云南的改革举措“对全国建立现代社会组织体制具有重要意义”.他表示,民政部将会把云南省确立为社会组织改革创新观察点.
实际上,在云南之前,江苏、上海、宁夏、宁波、广州、长沙等地已先后通过地方立法形式,出台慈善促进条例或募捐条例.在社会改革这一新领域,地方先于而动.
合力也正在形成.据民政部民间组织管理局局长王建军透露,层面正着手制订促进建立现代社会体制的意见,并已将草案上报国务院,正按照国务院的安排进行修改和完善,“到今年底大概有八项政策法规会出台,剩下的两项明年出来.” 向社会放权
社会体制改革的核心是政府要向社会放权,在云南省此次公布的《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》（下称《意见》）、《云南省公益慈善事业促进条例》（下称《条例》）、《政府向社会组织购买服务暂行办法》等文件中,皆体现出这一思路.
具体而言,云南未来将扩大社会组织直接登记范围.
除依据法律法规需前置行政审批及政治法律类、宗教类的社会组织外,其他均可直接向民政部门申请登记,这比国家设定的范围更宽.在国家规定中,工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类可直接登记,民办社科研究机构、民办学校、民办非营利性医疗机构、民办福利机构均需进行前置审批.
此外,在县级民政部门申请登记社团和民办非企业单位的,开办资金由3万元减至1万元；申请成立非公募基金会的,原始基金由200万元降至100万元.
同时鼓励竞争,取消“一业一会”限制,允许同一行政区域、同一行业内成立两个以上业务范围相同或者相似的社会团体.
对于社会团体、基金会设立分支或代表机构,民政部门也不再审批备案.
文件还明确,“云南省的政府部门将退出公益慈善募捐市场,除发生重大灾害外,政府不再参与社会募捐.”
多年来,一些地方政府利用行政手段干预公益市场,南都公益基金会理事长徐永光认为,这导致大量的慈善捐款和资源流向政府和官办慈善机构,民间慈善组织的生存空间被挤压.
在中国扶贫基金会理事长何道峰看来,“政府退出公益慈善募捐市场”意味着政府不再作为募捐主体开展募捐,也不会再指定募捐对象.如果政策能够落实,那么云南所有的基金会都可以公平地募捐.
“政府退出”条款的形成殊为不易,据何道峰透露,云南曾就《条例》草案内容向扶贫基金会征集意见,“初稿中有这一条款,但在后来的修改中又被删除”.在专家智囊的游说下,云南最终决定写入.
在社会组织去行政化方面,《意见》规定,“现职公务员一律不得兼任行业协会商会、基金会、民办非企业单位负责人.”北大法学院副教授金锦萍认为,虽然民政部早有类似的规定,但是还留有一个缺口,即“组织部门同意的”还可以继续兼任,“云南基本上把这个口给堵死了,将有利于进一步政社分开”.
同时,《意见》提出,将业主大会列为城乡社区服务类社会组织重点培育对象.有参与起草的专家曾提出,可以考虑将业主大会作为社会组织进行登记,但专家智囊与云南政策制定者直到文件公布的最后一刻,仍没有达成一致意见. 社会组织参政
“放权”并不是全部,云南也试图对社会组织的发育做一些扶持.
这种扶持首先体现在税收上,《意见》规定,企业的公益事业捐赠支出超过年度利润总额12%部分,所缴所得税的地方分享部分,由财政全额返还企业.而社会组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格申报认定时间,由每年一次调整为每季度一次,特殊情况可随时.
《意见》还称“将向社会组织购买服务经费纳入同级财政预算”,按照通常的做法,地方政府对于购买社会服务的资金一般并不纳入财政预算,而是从预算外资金中列支,这使得购买社会服务的资金缺乏制度性保障.
另一点突破体现在云南规定社会组织可以根据实际需要,列支必要的工作经费和工作人员的工资,也就是通常所说的管理费.而以往政府购买服务当中往往不允许提取管理费.
此外,云南鼓励社会组织参政议政,规定“逐步增加社会组织代表在党代会、人大、政协中的比例,探索在人大、政协中设立社会组织界别”.
截至2011年底,在各级民政部门登记注册的三类主要社会组织已达45.75万家,它们共吸纳的就业人员规模大体为专职500万人,300万人,志愿者2700万人,已然成为一个庞大的群体.
全国政协委员、清华大学教授王名2012年就提交了关于在政协设立社会组织界别的提案.“云南给出了一个非常积极的方向,有了这个表态,以后政协、人大就可以按照这个去制定细则.”王名表示. 不过,在万通基金会理事长李劲看来,政府对社会组织最大的扶持并非体现在资金等具体方面,而是观念的转变上.政府需要认清在现代社会中,社会组织到底处于什么地位.
“现代社会的三分法将社会组织即第三部门视为与公共部门和营利部门并列的社会三大组成部分之一,也就是说政府与社会组织是合作伙伴关系,而中国政府长期以来将社会组织看成是管理的对象.”李劲说.
中国人民大学非营利组织研究所所长康晓光则认为：“政府与社会的分工与协作,不应简单地根据公共物品种类划分各自活动的领域,例如教育由政府来办,扶贫由社会来办.而应根据公共物品生产所需投入的要素进行分工与协作,例如政府提供资金,非营利组织提供人力和专业技能,取长补短.”
“所以,职能转变不应成为政府甩包袱的借口.政府提供公共服务的责任丝毫没有减轻,相反,随着社会的发展还会越来越大.”康晓光说. 群团组织与社会组织
加强社会建设既是形势所迫,也是大势所趋.
在一个社会主体高度多元化的时代,即使最精明能干的政府,也无法应对各种矛盾.让社会组织参与治理,形成政府、市场和社会的协同共治,才能达到善治的目的.
国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇认为：“如果说经济改革是让一部分人富起来,那社会建设就是不让一部分人弱下去.”
但应该看到,要想让社会组织发挥更大的作用,除了放权和扶持,还应该有更多配套改革.
据徐永光统计,2012年,中国社会组织增加值占第三产业增加值的比重为0.23%,比2011年的0.32%下降了28%,甚至比2007年的0.28%还低18%.这意味着,六年来,中国社会组织发展虽然已有进步,但在国家经济份额中的比重不升反降.
徐永光分析,中国社会组织相对缩水,除了受困于登记注册难,主要是社会服务领域的计划经济回潮和官办机构对社会资源的垄断造成的.“2012年,政府社会服务事业基本建设投入规模为2004年的8.04倍.建了设施,还要设机构、配人员,导致社会事业领域吃皇粮的人员急剧增加.”
王名也表示,目前,庞大的事业单位体系,构成了社会服务的主体.“事业单位是在战争年始建立的大而全的庞大体制,掌控着教育、医疗、文化等主要的社会服务领域.如果事业单位体制不改,社会组织的发展没有前途.而改革的方向,是将它们变成现代社会组织.”
社会组织的另一个作用——治理功能,则主要由工青妇这样的人民团体所垄断.
“人民团体又叫群团组织,都有政治功能,它们掌控巨大的社会治理资源和空间.相较于全国50余万家社会组织,人民团体数量更为巨大.它们在资源配置方式和体制等方面跟党政部门是一样的,怎么改?这是未来非常重要的问题.”王名说.
编译局比较政治与经济研究中心主任何增科担心,如果不及时展开配套改革,政府在购买社会服务过程中,很有可能将资源投入到事业单位和群团组织,从而挤占社会组织的份额,说到底,事业单位和群团组织与政府一脉相承.
对此,何增科建议,今后不应由有关部门直接向社会组织购买服务,而是由政府成立有关基金会等社会服务的支持机构,在政府和社会组织之间发挥防火墙的作用,阻断利益输送.