管好国家的钱袋子

财政制度不仅是经济制度,也是政治制度,财政体制中的问题还是要从政治体制中找原因.在对行政权力缺乏“硬约束”的情况下实施预算改革,无异于要政府及其官员“自己革自己的命”,那是很困难的.

随着国民经济的持续快速增长和税收征管的加强,我国的财政收入也日渐增长.2001年全国财政收入为16386亿元,2005年则已超过3万亿元；财政收入占GDP的比重由“九五”末的不到15%提高到2004年的19.3%.预计2006年财政收入将突破4万亿.

国家的钱袋子里装的都是纳税人的血汗钱,事关亿万人民的福祉.政府财政支出实际上是代替纳税人行使花钱的权利,因此钱花在哪儿、花多少、怎么花,应该体现民意、为民谋利,而且要遵循严格的规范,决不能随心所欲.根据1994年我国正式颁布的《预算法》,各级政府编制的本级预算必须经同级人民代表大会审查批准后方可执行,而经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变.但是多年来各级各地政府的预算执行情况并不乐观,国家钱袋子已经是漏洞多多：

一是政府违法违纪使用财政资金.各级各地政府普遍存在财政支出违法和不规范的情况,据审计署《2004年度预算执行和其他财政收支审计报告》,38个部门违规问题金额达90.6亿元,其中12个部门存在预算编报不真实问题,26个部门违规转移挪用财政资金10.75亿元,31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元,3个部门违反规定擅自建设办公楼和培训中心.各级地方政府财政支出中,此类现象更为普遍.

二是违法违纪使用财政资金的手段繁多,花样翻新.从近几年审计署审计报告看,违规转移、挪用和挤占财政资金,虚报多领预算资金,未细化预算编制和按规定及时批复预算资金,私设账外账、小金库以及部分资金使用效益不高等等,出现的频率不低,一些部门甚至“屡审屡犯”.各地报道的公款、追星、炒股以及违规担保等也屡禁不止.

三是财政支出不透明,行政支出比重过高.经济合作与发展组织（OECD）的一份研究报告指出,财政支出不透明和行政支出比重过高是我国公共支出面临的两大挑战.一方面,我国的财政支出中不仅有预算内支出,还有为数不少的预算外支出,同时地方政府还存在大量没有被统计和认可的制度外支出,后两项支出的透明度很低,缺乏有效监管.另一方面,财政资金用于行政支出的比重过高,用于基本福利和发展需要的相对较低,如教育、医疗卫生、科学研究和社会保障等投入明显不足.在过去十几年间,我国公共支出总额中教育、医疗卫生和科学研究支出的比重不升反降.

上述问题的存在不仅影响了经济社会发展和人民的福利,同时也为社会蛀虫的滋生提供了温床,从而损害了党和政府的威信,容易引发社会不稳定.因此,管好国家的钱袋子,不仅事关民生,也直接关系到党的执政地位.

如何管好国家的钱袋子?有一种观点不妨称之为“技术主义”.持此观点的人承认,上述问题的存在表明我们的政府预算是“软预算”,没有法定的约束力, “软预算”的原因为技术性因素,比如人大没有专门的预算委员会,人大代表缺乏专业财会知识；预算编制过粗,缺乏细目；无论是财政部门还是其他核心部门,既无能力也无条件承担管理全部政府资源、审查各部门支出政策的职责；预算执行的监控机制脆弱,缺乏预算评估和分析等等.

基于以上认识,开出的“药方”往往脱离不了预算改革的窠臼,比如推进政府收支分类改革,完善定员定额管理体系,实施项目预算滚动管理；扩大向全国人大报送部门预算的范围；完善政府间财政转移支付制度,明晰政府间支出责任；建立预算绩效评价体系和财政支出的责任追究制度；将预算外政府收支纳入预算内管理；建立科学的地方政府债务管理机制,规范政府举债；加强人大、审计部门对预算和预算执行审查监督的力度等等.

表面看来,“技术主义”的改进措施都有道理,也都管用,但毕竟是枝节性的,治标不治本,多年来的实践已一再证明了这一点.事实上,继《预算法》之后,我国还出台了不少有关预算管理制度的改革举措,包括国库集中首付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度等等,但实际执行情况并不理想.

因此,有效的办法是秉持制度主义的改进路径,通过坚持和完善社会主义政治,强化对行政权的监督,从而使预算真正受到“硬约束”.财政不仅是经济范畴,也是政治范畴,财政制度不仅是经济制度,也是政治制度,因此财政体制中的问题还是要从政治体制中找原因.

财政支出中存在着上述种种问题,并且长期得不到解决,这彰显了民众以及各级人民代表大会在国家权力结构中的弱势地位.由于民众、人大代表和人大机关都不能对行政权力进行有效的约束,国家的钱很容易变为官员的钱,想怎么花就怎么花.

在这样的背景下,实施预算改革,无异于要政府及其官员“自己革自己的命”,那是很困难的.因此,要让预算改革等技术层面的改进真正“落地”,就需要通过政治建设来强化对政府及其行政权力的约束,使政府真正成为对民众负责、为民众谋利的政府,否则,预算改革设计再好,也终难摆脱“软豆腐”的宿命.

加强社会主义政治建设的关键是坚持和完善人民代表大会制度,使各级人民代表大会真正成为反映民意的代议机关,真正成为国家权力机关.人民代表大会制度的改革涉及面很广,是一个复杂的系统工程,当前较为迫切的任务是两个方面：一是改革人大代表选举制度,真正实现“人民代表人民选”.扩大直接选举的范围,同时实行公开、平等的竞争性选举,杜绝“指选”、“派选”.二是全国、省和有立法权的较大的市的人大代表专职化.该层级的人大代表一旦当选、履职,应暂停原来的职业,发放人大代表薪酬,实行专职化,保证人大代表有足够的时间和精力了解民情、传达民意,做好调研、监督等工作.

｀（作者系山东科技大学文法学院副教授）