本站原创摘 要 随着城市化进程的发展,城乡的交通建设滞后问题也越发凸显,出现了诸多新的困难和挑战.为了更好地配合闵行区的城乡一体化交通建设,闵行区推出了“村村通”公交建设政策,解决群众的社会需求,本文通过多源流模型对该政策进行分析,并了解其实施情况,根据目前现状,提出对策和建议,望对城乡公交的发展起到一定的参考作用.
关 键 词 多源流 “村村通”公交 政策分析
闵行区积极推进城乡巴士线路网络的规划和实施工作.自2008年起制定了《关于发展闵行区公交城乡巴士路线的指导意见》《闵行区“村村通”公交实施意见》等政策,先后新辟和调整20条城乡公交线路基本实现行政村“村村通”公交全覆盖.
一、多源流模型分析框架
多源流模型由美国金登教授于1995年提出,该理论认为一项政策的制定有着三种源流,当三个源流汇合到一起的时候,政策的问题才会变成政策议程,这个时间节点称为“政策之窗”.这三条独立的源流分别是：问题流、政策流、政治流.首先,多源流框架不仅是解释政策过程,还可以解释整个政策形成过程.其次,多源流分析在政策比较研究中同样是适用的.第三,分析单元的变化,即试图将单一问题模型化.问题流主要指社会现象如何被定义为社会问题,问题所要包含的各种因素,问题逐步演化的过程等等.政策源流是指针对某一政策问题周围漂浮的多种意见和主张,这些意见和主张是由政策共同体中的成员提出的.政治源流是指譬如公众情绪、利益集团间的竞争以及政府的变更等因素构成的.三大源流彼此独立,各自拥有其运行规律,当三大源流共同作用的情况下,把握住“政策窗口”打开的机会才会被提上政策议程.
二、闵行区“村村通”公交的多源流分析
（1）问题流：闵行区作为上海的一个行政区县拥有人口250.8万,行政区划面积370.75平方米,其村民委员会有138个,居委会379个.2008年时,仅有村级公交5条.作为村民出行的主要交通工具的公交车,存在长期投入不足,发展水滞后的问题,随着村民生活水平的提高,人均的出行次数也逐步增加,活动范围逐步扩大,客运需求也呈快速增加态势.从闵行区信访办了解的信息显示2008年共收到关于农村交通类信访60多次,其中最多的还是交通出行不便,交通等候时间长,站台设置不合理等.
（2）政策流：“三农问题”反复被列为工作重点,2005年10月《十一五规划纲要建议》,提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理”的要求,扎实推进社会主义新农村建设,农村的公交问题也达到了高度重视.上海市先后出台了《上海市2007-2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》和《关于发展公交城乡巴士线路的指导意见》,闵行区在政策出台前对区内农村公交进行了调研,召开了听证会,听取了人大代表、政协委员和群众的意见,并且根据现行试点的嘉定、松江、临港等地区进行了考察.从财政、税收上对农村公交线路予以政策扶植,以支持公共政策的实施.另一方面是得到公众的支持,根据区建交委调查和问卷的信息,对于农村公交具体的实施方案,得到了村民的广泛赞同.
（3）政治流：政治流是政策议程中的主要组成部分,主要包括国民情绪、压力集团的竞争、选举结果、意识形态等因素.农村交通政治主要由国民情绪构成.国民情绪主要是城乡公共交通不足成了滋生“”的土壤.“”主要出现在城郊接合部,主要是交通无法覆盖或者覆盖不完善的地方,随着“”规模的不断发展,整治问题成了城乡公交建设的一个新问题.2009年9月闵行区“钓鱼执法”案件,导致极大国民情绪不满,也从一方面反映了“”难于整治,而整治关键还在于“疏通”和建设城乡交通体系,减少“”的需求.
（4）政策之窗.三条源流的交汇,“政策之窗”打开,由区建交委、区财政局、区规划局、闵交公司组成调研小组对“村村通”项目进行调研拟定相关政策,2008年制定了《关于发展闵行区公交城乡巴士路线的指导意见》《闵行区“村村通”公交实施意见》等政策.2009年和2010年将“村村通”项目列入区政府重点实事工程.
三、政策实施论证
闵行“村村通”建设取得了显著成效,从线路上来看,2008年划归5条线路初步增加到2011年20条线路；从车辆配备上来看,从31辆车增加到135辆；从站牌设置来看,从154个增加到663个.“村村通”年运营里程、实际运营班次大幅增长,但也发现了如下问题：
（1）与设定的绩效目标存在差距.至2011年底“村村通”目标完成情况,与全区公共交通设定的指标还有一定的差距,且百公里人次呈现下降的趋势,公交的承运能力还未达到期望的绩效水平.2010年度和2011年度,根据设定的“公共交通亏损补贴”项目客流量绩效指标分别为百公里人次234次和242次,但“村村通”项目2010年和2011年的实际客流量仅为百公里人次155.16次和147.75次,未到达两年度设定的绩效指标.即使考虑“村村通”覆盖的农村化地区客流相对稀少的先天不足,其承运能力还是未能全部有效发挥.
（2）班次时间间隔较长.首先,从乘客反馈的调查问卷来最需要解决的问题分别是班次间隔和高峰时段班次分别占35%和29%,班次间隔作为需要改进的最主要的一个方面.其次,在上海市发布的《关于发展公交城乡巴士线路的指导意见》中对班次间隔有明显要求,对高峰时段间隔要求不大于10分钟,对非高峰时段间隔要求不大于30分钟.从调查问卷结果来看,高峰时段准点率42%,非高峰时段准点率68%.
（3）站牌管理滞后.站牌很显然属于公共交通一部分,由于制定政策时并没有单独去考虑相关的绩效指标和要求,发现多处站牌管理上跟不上,如XX2路鲁南路站和XX3路跃农村站站牌丢失.XX7路线路调整后,已不再行经鲁汇、先新路三鲁路、先新路共青路等站点,但并未换新牌,标示的仍是调整前的线路走向,给乘客出行带来不便. 四、对策和建议
（1）优化线路提高运能.一是要在线路上优化,对于有些空跑严重的时间段班次进行优化,可以采取大小交路运行的模式.二是采取大小车的方式对无法在现阶段提高运能的情况下,尽可能的降低成本,提高整体运行效率.三是采取提高服务水平的方法,建议一套科学的服务质量评价标准.
（2）优化班次引导潮汐.首先对于潮汐现象,主要集中于上下班人群,首先,应该提高班次,对于线路的客流量月情况进行采样分析,找出潮汐现象的特点,有针对性的安排班次.其次,要进行深化设计,主要是根据换乘地铁、上下班时间、换乘公交等时间进行分析,研究人流潮汐的点出现的位置,对班次的运行时间进行设计.
（3）加强政策配套措施.在“村村通”政策出台的同时,其他配套政策上明显落后于“村村通”发展,作为公交附属物站台的管理和公交车行驶的载体道路上,短板现象严重,对于站牌的管理、道路的养护等,要根据公交体系的发展进行完善,特别是在后期运营上,维护费需要根据需求进行调整.
（4）创新经营提高绩效.除了财政补贴,应该在创新经营上下功夫,一是结合“现在热门的支付方式”如“滴滴打车”模式,在支付上建立二维码支付体系,利用公交平台抢占客户.二是在广告方面可以进行车辆整体的3D广告设计,对于公交这样一个流动穿梭于城乡的特点进行有针对性的投放目标客户群体.三是利用现有的车辆监控平台与手机app相结合,开发实时的（下转第页）（上接第页）时刻软件,提高运行线路上客流量和满意度,进一步提升项目经营的绩效.
（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）