本站原创摘 要 ：社会养老保障制度就是必须对劳动者因年老、体弱、患病等原因,完全或部分丧失劳动能力,丧失工作机会,部分或全部失去收入来源等情况,以国家法律的强制性与无偿性,从经济上和物质上对老年人进行补偿和援助的社会保障制度.本文主要通过“财政均富”、“公共财政”、“公共产品”等经济理论分析农村老年人社会养老保障“短板”,以解决和完善农村老年人社会养老保障机制、体制建设.
关 键 词 ：财政均富；公共财政；基本公共服务；农村老年人社会养老保障
中图分类号:C913.6 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2012)03-0059-06
长期以来,我们国家的农村老年人曾经为我国的粮食生产、工业经济、城市建设等经济社会的发展做出过巨大贡献.然而他们的养老保障问题却始终成为困扰我国建设新农村、解决“三农”问题、推进农业现代化等农村经济社会发展的主要障碍.所以本文主要通过“财政均富”、“公共财政”、“公共产品”等经济理论分析农村老年人社会养老保障“短板”,以解决和完善农村老年人社会养老保障机制、体制建设.
一、关于财政均富
财政均富是指国家(或政府)凭借政治权力,科学配置财政资源,调节收入分配差异,使民众共享发展成果,促进经济共同富裕目标的实现.［1］在这里,财政均富在强调国家财政分配职能的同时,又应用了公共财政的相关理论.因为凭借国家政治权利进行的分配,本身就是一种彰显国家作为分配主体,以国家权利作为分配依据的强制性分配,这实际上就是一种国家职能的体现.
当然,财政均富在强调财政分配国家职能的同时,它也纳入了公共财政的相关内容.因为财政均富强调了要使民众共享发展成果,要把促进与实现经济社会共同富裕作为其分配的目标.而且为了实现这一目标,它还必须通过工资分配、税收、转移支付,包括农村老年人养老金分配等财政分配方式或手段,以共同富裕作为其目标,进一步调节收入分配的差距,最终实现财政资源的科学配置.
那么为什么要实行财政均富呢?庇古认为：按照边际效用递减规律,一个人的收入愈多,其货币收入的边际效用愈小.将货币收入从富人那里转移一些给穷人,社会福利的总量将增加,所以收入的均等化或降低收入不均的程度是实现福利最大化的必要条件.所以按照边际效用递减规律,财政均富分配的基本公共服务均等化,将使财政资金的安排更加有利于提高资金使用效率,而且向财政资源不足地区,尤其农村地区转移支付,其产生的效益将大于财政资源充裕的地区.
因此在进行财政分配时除了必须注重,必须强调社会资金分配的均等性,包括财政资金分配在起点和机会的均等,还必须关注分配结果的均等.作为收入分配均等化,罗尔斯认为：“全部社会价值等应该被平均分配,除非某种不平均分配等是对每个人都有利.”他进一步指出：在正义社会里,公共目标是使境况最坏的那部分人福利最大化,社会通过再分配或一些补偿措施使所有成员都处于一种平等的地位.
美国的社会主义者罗默、韦斯科夫等也认为：“社会主义者寻求报酬以及地位平等,以便最大限度地减少社会的不满,保证人与人之间的公正,使机会均等.它也致力于减少现存的社会分化.对社会平等的信仰是迄今为止社会主义最重要的特征.”所以必须通过国家或政府来调节这种收入差距.萨缪尔森也提出：“我们还必须把通过对不同收入阶级的赋税差别而实现的任何收入的再分配包括在现代福利国家的活动之内.”
然而随着社会经济结构的转变,我国社会的阶层结构也发生了很大的变化,不同阶层的利益分配差异也随之扩大,尤其是我们广大农村老年人的社会养老保障问题.实际上,由于我国现存的城乡二元社会经济结构,也导致了我国城乡养老“二元结构”保险制度模式是一种缺乏公平和公正的制度安排.它形成了政府养老保险的缺位与越位,构成了政府养老保险的隐性债务和转制成本.［2］
所以这就要求政府进行财政分配时,必须通过强调财政均富的分配理念,调整与完善农村老年人社会养老保障的相关政策,真正建立起以人为本的农村老年人社会养老保障机制、体制和制度.因为财政分配均等化是每一个公民的一项基本权利,他与个人支付能力和居住位置无关,而且这种要求能够体现以人为本,是弥补市场公共服务产品供给失灵的重要制度安排.尤其这种国家社会福利制度安排不但是社会秩序的基本保障,还是有序社会流动的制度基础.［3］
二、关于公共财政、公共服务与公共产品
公共财政是一种作为国家公共产品资金分配的制度安排.它的基本特征就是必须强调财政分配的公共性,必须强调以满足整个社会公共需要这样一种具有代表性的财政分配职能.所以公共性在公共财政资金的分配和使用上,就必须具体体现为：提供公共产品和服务的非分割性,享受服务的非竞争性和受益的非排他性.同时公共财政资金分配的公共性还必须具有调节收入和宏观调控的功能.
这里需要强调的是在发挥公共财政的这些基本功能,进一步实现其职能的过程中,还必须坚持其财政资金分配的非营利性和规范性.所谓公共财政分配的非营利性,就是要使公共利益最大化,而不是为了赚钱,绝不能把追求经营利润作为公共财政收支分配的出发点和归属点.所谓规范性,就是必须依法理财而非长官意志.［4］这也是彰显公共财政的公共性、非营利性和规范性的根本保证.
公共财政的公共性具体体现在现代社会中就是,所有的社会居民都有享受国家或政府提供公共财政和公共服务均等化的权利.因此提供公共产品与公共服务均等化是形成公共财政分配的基本内容,公共财政建设就是要基于所有居民,包括农村老年人都能够平等享受国家或政府提供的最低标准基本公共服务,这一财政均等概念的价值理念.所以,布坎南认为：所谓财政均等就是指具有相似状况的个人能够获得均等的财政剩余,即每个人从公共服务中获得的回报与其所承担的税负之差都相等.这就要求政府在推进公共财政的公共性建设时,必须推进公共服务型政府建设,必须以人为本,促进公共服务型政府的公共财政和公共服务均等化建设,要以公共财政和公共服务的公共性、普惠性和公平性建设为根本,建立惠及全民,包括农村老年人的基本公共服务体系.通过实施公共财政资源的优化配置,实现服务型政府公共服务的基本职能,进而推进和实现基本公共服务均等化.
然而在我国现实财政资金的分配过程中,却没有更多、更好地体现公共财政分配的公共性和均衡性.我国近几年的经济发展速度确实非常快,平均每年GDP增长率都在10%左右.然而更加显著的却是我国财政收入的增长,其增长速度已经超过了GDP的增长速度,每年都以两位数的速度增长.这样的经济发展速度和财政增长速度已经极大地丰富了我国政府所掌握和控制的社会资源和社会财富.然而就是在这样高速发展的基础上,我国却出现了社会各阶层收入差距的扩大,加剧了许多社会深层次的矛盾和问题.也就是说,国家掌握的这些财富并没有更多、更好地应用于改善民生,所以出现了国家经济发展与社会建设严重失衡,出现了以国富与民生失调为特征的“发展失衡”状况,具体表现集中在经济总量的持续增长和政府财政能力的不断提高未能惠及普通百姓.［5］尤其是我国老年人口广泛分布的广大农村,农村老年人的社会养老保障问题日益成为我国“工业反哺农业,城市反哺农村”等解决“三农”和城乡“二元”经济社会结构的关键性问题.
当然,按照我国现行的社会养老保障财政资金的分配机制、体制和制度,由于劳动者所在的行业、职业、单位等不同,其享受的社会养老保障也不同.所以这种由于行业、职业、单位等不同带来的社会养老保障财政资金分配机制、体制和制度,已经在很大程度上造成了社会养老保障资源分配的不公平和不公正,尤其是农村城乡经济社会的“二元结构”,更加剧了这种因机制、体制和行业结构不同形成的社会养老保障制度缺陷,导致了我国农村老年人的社会养老保障问题更加严重.因此公共财政在分配社会养老保障资源时,必须关注农村、农民、农业这个特殊行业,必须关注农村老年人因社会行业结构、职业结构等因素或特点所造成的社会养老保障分配不公问题.
所以在进行公共财政公平和公正的财政资金分配过程中,必须强化我国社会服务型政府建设,针对我国农村广大农民的民生、幸福、快乐,尤其是越来越严重的农村人口老龄化和农村老年人社会养老保障等问题,通过改进和完善社会养老保障财政资金的分配机制、体制和制度,增加国家和社会对农村社会养老保障财政资金的投入和支持,包括更加进一步改进和完善现在正在全国进行试点的新农村社会养老保险的财政资金分配措施,使农村社会养老保障资金分配真正实现公平与公正,真正能够构建起社会养老保障公共服务均等化的农村老年人社会养老保障体制.只有通过这种机制、体制和制度的建设,才能够使农村老年人社会养老保障利益最大化,使我国农村老年人的社会养老保障制度真正可行、可靠和可信.
三、农村老年人社会养老保障与政府的职责
所谓社会养老保障,它是国家通过法律的强制性与无偿性,对劳动者因年老、体弱、患病等原因,完全或部分地丧失了劳动能力和工作机会,完全或部分地失去了收入来源等情况,通过国家或政府从经济上和物质上对这部分社会群体,包括农村老年人在内的一种社会补偿和社会援助.这种社会补偿和社会援助的强制性与无偿性分配原则,体现了社会养老保障制度是一个国家或政府必须作出的一种政府行为.
由于社会养老保障是一种必须由国家或政府提供的社会公共产品或社会基本公共服务,其资金分配的内容也主要是一些社会剩余产品,所采用的分配方式或手段也主要是通过强制性和无偿性来实现,而且其分配的作用和目的都是为了弥补完全市场的缺陷.因此社会养老保障资金分配的本质必然是一种财政分配关系,国家仍然是社会养老保障资金的分配主体.所以国家财政必须加大对社会养老保障的资金投入力度,增加社会养老保障资金的供给,这也是加快转变我国政府职能,进一步改进和完善我国公共财政分配机制、体制和制度建设的重要内容.
由于公共财政是公共产品和公共服务,包括农村老年人社会养老保障资金分配最根本的来源,所以必须加强政府基本公共服务职能建设.十七大报告指出：“围绕推进基本公共服务均等化和主题功能区建设,完善公共财政关系,深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全与地方财力与事权相匹配的体制.加快形成统一透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例.加大公共领域投入,完善省以下财政体制,加强政府提高公共服务能力.”
所以针对社会养老保障具有缓解社会矛盾,实现社会“安全网”的基础性稳定平衡机制,我国政府就必须充分发挥社会养老保障能够调节当前经济与社会发展失衡的社会功能,使之成为我国解决当前和今后经济和社会发展过程中业已存在,或者将会产生或出现的一些经济和社会问题,尤其成为我们解决这些深层次经济与社会矛盾和问题最直接,也是最有力和最有效的手段之一.所以无论是社会养老保障在追求经济与社会和谐的过程中,还是公共财政在实现公平、公正的社会分配过程中,我们的政府都必须充分认识到社会养老保障与政府公共财政之间存在的这种内在关联与耦合的相通与互助的关系.
因此我们国家或政府在进行公共财政建设,提供社会养老保障这一社会公共产品或服务的过程中,首先就必须把社会公平放在首位,把消除现阶段,尤其避免今后能够造成未来社会新的不公平和不平等作为我国社会公共财政建设的主要目标,包括作为农村老年人的社会养老保障机制、体制和制度建设.因为农村老年人社会养老保障机制和体制是构成我国农村和农民社会养老保障制度的重要组成部分,它是直接关系到我国农村和农民当前和今后生产生活的幸福、快乐、安康等提高农民生活质量,实现城乡共同富裕和建设新农村小康社会的一项根本性社会制度,而且这项制度的设计、安排与实施效果的状况与程度不仅关系到我国广大农村经济社会的稳定,还直接关系到我国经济与社会的总体发展状况.
其次,我们的国家或政府还必须充分考虑和认识到我国社会养老保障覆盖对象的特殊性,不能把这些丧失或部分丧失劳动能力和机会,失去或部分失去收入来源的农村老年人进行简单的类群集合,必须按照公共财政追求的“普惠制”分配模式进行分配.当然“普惠制”分配也不是要求财政资金分配的绝对平均,它是一种具有一定差异或弹性的社会资源或社会财富分配,是一种相对的财政均衡.但是这样的差异性必须控制在一定程度之内,不能把这种差异性在社会养老保障制度上的表现变为社会阶层间,尤其农村、农民和农业社会流动的障碍.所以公共财政社会养老保障制度的设计除了必须具有一定的弹性外,还必须充分考虑这些社会养老保障受益者的职业、行业等不同的社会结构,要考虑他们的不同社会阶层特征,尤其农村老年人对社会养老保障需求的特殊性.
最后,增强经济发展与社会发展政策的统一性,促进农村老年人社会养老保障制度建设.公共财政的农村老年人社会养老保障制度建设必须充分考虑经济政策与社会政策的统一,只有通过经济政策和社会政策相结合,才能够实现经济社会发展的一致性,使农村老年人社会养老保障也成为经济发展目标的一项内容,成为促进公共财政社会养老保障机制和体制建设的一项根本制度.所以社会养老保障在制度安排和设计上,必须充分考虑农村老年人在获得经济资源,政治资源、社会资源和文化资源等方面的可行性和可及性,必须不断增加和充分扩大农村拥有社会资源的利用程度,进一步实现农村老年人社会养老保障福利的最大化.
只有这样,我们公共财政社会养老保障的制度设计,才能够真正形成引导或者鼓励农村老年人积极向上流动的激励机制,形成能够进一步防止把社会养老保障变成福利依赖和贫困陷阱.所以要构建或形成积极完善的农村老年人社会养老保障机制与体制,就必须建设具有一定弹性的公共财政,通过形成社会养老保障的社会公共服务网络结构,进一步满足农村老年人社会弱势群体的社会养老需求,使国家公共财政的制度安排能够满足他们的社会养老保障需要,使公共财政的阳光能够真正惠及他们,使他们真正感受或体会到社会养老保障阳光的温暖.
总之,我国政府必须按照农村老年人社会养老保障这一特殊的社会公共产品或社会基本公共服务,按照公共财政基本理念,通过预算安排、转移支付等强化我国公共财政制度建设.通过改进和完善我国社会公共产品或社会基本公共服务的供给机制和体制,调整和完善我国政府财政分配结构、分配职能和分配关系,增加和扩大我国农村老年人的社会养老保障投入,自觉地把农村老年人社会养老保障的理想目标与公共财政的思想理念熔铸于现实公共财政的制度设计与实践过程中,从宏观上建构起两者之间的良性互动.这才是促进政府职能转变,完善提供社会公共产品或社会基本公共服务,实现构建社会公共财政制度的根本.所以增强以社会公共产品或社会基本公共服务为特征的农村老年人社会养老保障制度建设,应该成为我们国家和政府最根本,也是最重要的职责之一.
四、基本公共服务均等化
与公共财政体制改革基本公共服务均等化是指在一个国家内,不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务,其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任,提供基本的公共产品和公共服务,并确保全体公民得到普遍平等的享受.［6］所以基本公共服务均等化就是要不断扩大公共财政的覆盖面,让全体社会成员共同享有经济社会发展成果的制度安排.
近几年党和国务院都非常重视改善民生和服务型政府建设,不论是在党的十七大报告还是国家“十二五”规划中都强调：“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系,增强政府提供基本公共服务能力,把更多财政资金投向公共服务领域,以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系.”这表明我国财政经济体制改革已经开始由建设性财政向民生型公共财政转变,标志着我国服务型政府建设已经迈出重要一步.
所以已经要求财政改革必须“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”.表明我国政府已经意识到经济发展中社会建设的重要性.所以为了实现公共财政建设目标,财政分配必须更好地服务于包括农村老年人社会养老保障的民生改善,通过经济结构调整和经济发展方式转变,让人民的钱更多、更好地服务人民,为人民谋福利.尤其我国政府已经把这种基本公共服务,及其公共财政建设的能力上升为政府的执政能力建设.
因此逐步实现基本公共服务均等化,就是要为全体公民提供大致均等的基本公共服务.通过以人为本的思想理念和制度安排弥补市场公共产品供给失灵,形成惠及全体社会成员,包括农村老年人社会养老保障的公共服务体系建设,形成能够缓解经济发展与社会建设矛盾的解决机制,使其成为解决农村老年人社会养老保障现实需要,构建起以民生改善为特征的经济社会发展协调体制,成为实现市场经济条件下公共服务型政府职责.
当然在逐步实现基本公共服务均等化过程中,社会养老保障旧体制还遗留下一些问题,加上社会保障体系具有行业、职业等多层次性特征,尤其政府对解决社会养老保障问题规模估计过大,需要承担的改制成本估计太大和认识上的一些误区,导致各级政府把社会保障当做社会的事,要求社会自行解决.这就相对逃避了政府是社会养老保障体系建设和完善第一责任人的职责,所以使得社会养老保障,尤其农村老年人社会养老保障始终得不到妥善处理.因此必须强化社会的基本公共服务均等化诉求,改进和完善公共财政分配机制和体制建设,通过实施公共财政基本社会养老保障,包括农村老年人社会养老保障,突出公共财政分配制度的强制性和无偿性,进而实现政府公共财政分配体制改革和建设的目标.
其实我国经济社会现在正处在一种比较良好的经济增长周期中,国家或政府已经掌握或控制了大量的经济资源和社会财富.所以作为逐步实现基本公共服务均等化,推进公共财政化解基本社会养老保障旧体制遗留问题,包括解决农村老年人社会养老保障问题,政府还可通过国有经济战略性改组、国有资产管理体制改革等寻求公共财政分配的相关机制和体制,通过制定相关措施,明确相关筹资和支付实施办法等找到解决转制成本的办法.
总之,在逐步实现基本公共服务均等化,推进公共财政改革和完善过程中,必须转变政府职能,强化政府作为社会养老保障制度的主要组织者和投入者.尤其在社会养老保障全社会覆盖面仍然比较低的情况下,解决农村老年人社会养老保障问题,政府必须承担起这一直接关系到农民生产生活和农村经济社会发展最关键、最直接,也是最重要的目标责任人职责.通过公共财政分配机制与体制改革,规范公共财政分配制度,以降低社会养老保障改制成本,促进农村老年人社会养老保障制度有效实施,最终实现政府基本公共服务均等化职能,这也是完善服务型政府目标建设之一.
五、实施农村基本公共服务
均等化必须注意的几个问题1.基本公共服务的机会、结果均等与社会公民自由选择
由于我国人口众多,13亿人口,每个人所拥有的天赋能力都不同,再加上他们所处的地区、行业、职业等不同,尤其是我们农村的农民老年人,他们所占有的社会经济资源各不相同,所享受到的国家或政府提供的社会养老保障等基本公共服务也不同.所以国家公共财政分配必须从机制、体制和制度上保证经济社会资源分配的均等,必须保证全体社会公民,包括农村老年人都享有基本公共服务的均等化,至少必须保证其享有的基本公共服务在机会和结果上均等化.当然政府在提供大体均等的基本公共服务过程中,还必须尊重或注意社会成员,尤其农村老年人享有基本公共服务的自由选择权,即农村老年人享有社会养老保障这一政府基本公共服务方式、手段等的选择,包括现在正在全国农村试点的新农村社会养老保险.
2.合理配置政府间财权事权
按照我国财政分配机制与体制,国家财政必须从资金上保障各级政府职能的实施,即“一级政府,一级财权,一级事权”.然而在近些年我国财政体制的改革过程中却忽略了财政分配的这一基本职能,尤其在公共财政建设和政府实施基本公共服务过程中.具体就表现为各级政府间事权层层下放,财权和财力层层上收.由此导致了我国各级政府之间财政资金分配不规范,政府的财权与事权划分不清,政府基本公共服务职能淡化,尤其是在广大的农村.
由于农村大量的政府基本公共服务事权,包括农村的义务教育、公共卫生和社会保障等方面的投入都必须由县乡基层政府承担,而县乡政府又没有相应财权和财力,尤其针对农村经济、社会发展现状,加之转移支付不到位,在规范和免除农业税费后,农村基层政府能够直接掌握和控制的收入就极其有限,更是没有支撑这些相应基本公共服务的财政收入.所以农村基层政府财力与事权的严重不匹配已经造成农村基层财政的严重困难,这也是造成农村基本公共服务供给能力不足的关键和根本原因.其结果必然导致基本条件较差的农村地区基层财政困难更加严重,更加不能提供相应的基本公共服务,致使整个社会农村基本公共服务均等化程度低下.
3.改进、完善和规范农村公共财政预算体制
因为公共财政预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”,因此,预算制度必然成为公共财政实现基本公共服务的重要内容和制度载体.所以必须通过农村公共财政的社会基本公共服务预算功能,安排农村地区基层政府基本公共服务的活动范围和收支计划,反应农村基层政府收入的筹措以及政府各部门及其机构提供农村老年人社会养老保障等基本公共服务的经费使用状况.
总之,由于我国公共财政改革和建设滞后,加上对财政均富、公共产品和政府基本公共服务均等化等财政分配职能的认识不到位,致使我国财政分配中财权与事权不匹配,或上一级政府的财政收入大于财政支出,地方或下级政府,尤其农村基层政府财政收入小于财政支出,再加上转移支付制度本身存在的缺陷,导致我国农村老年人社会养老保障政府基本公共服务均等化程度不高.所以必须通过转移支付专项补助制度平衡政府间财政关系,实现整个社会,尤其农村老年人社会养老保障基本公共服务的均等化.
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