本站原创国务院1999年1月批转教育部的《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中指出：“积极稳步发展高等教育,到2000年高等教育入学率达到11%左右,到2010年高等教育规模有较大扩展,入学率接近15%.”但在政府的干预和主导下,从1999年开始连续几年的扩招,高等教育毛入学率很快跃升,到2002年达到了15%,比原定2010年的目标提前了8年.这种跨越式的发展一方面实现了我国高等教育大众化的发展目标,但是另一方面导致我国高等教育发展过程的问题,使我国的高等教育发展陷入一种困境.这些问题,国家教育部门及相关学者及时回应市场需求和民众需要,制定了一系列制度修补的政策措施,包括大力发展民间教育,引入社会资金办学,广泛开展教育评估,这些修补措施一定程度上解决了我国高等教育的表象问题.
从正规控制垄断和组织形式垄断两个维度,把国家协调管理高等教育的正规体制分为四种类型：国家控制单轨型、国家控制多轨型、国家和地区控制多轨型、公私立控制多轨型.很显然,我们国家是一种国家控制的单轨型高等教育体系.在这种体系之下,我们国家的高等教育大众化主要是政府主导推动的结果.高等教育制度的创新主要是一种强制性制度变迁.这种制度变迁是由政府命令和法律引入实现的,他的主体是国家和政府.借鉴西方国家高等教育发展的经验,笔者认为,要想从根本上改变我国当前高等教育发展过程中的问题,必须进行制度变革和创新,构建多轨型的高等教育体制.具体到构建这种体制的路径,笔者认为,当前的制度修补所生发的制度空间为制度创新和变革提供了有效的地带,而社会主义市场经济则是构建这种体制的动力和制度基础.
一、西方国家高等教育发展的经验
西方发达国家的高等教育大众化是一个在其自身经济不断发展、社会不断进步的过程中自发生成的.政府很少直接主导高等教育大众化的过程,只是在其过程中承担一定的社会服务功能.其在高等教育大众化过程中相关配套的措施与制度的制定与完善是一个渐进的过陈,其制度创新模式是一种诱致性制度变迁.其现行政策对已有政策的变更替代,是由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的.本文将考察美日两大不同大众化道路的例子.
美国是世界上第一个进入大众化高等教育阶段的国家.二十世纪之前,美国的高等教育中私立教育大学占主导地位.那时候是典型的精英化教育模式,高等教育毛入学率不足3%.随着资本主义经济的发展,为了回应市场经济对不同类型、不同层次人才的需要,从十九世纪末开始美国开始大力推动高等教育大众化.1862年国会通过《莫里尔法案》,大力发展“赠地学院”,进入20世纪之后,美国又开始大力发展“社区学院”,随后又推动公立的州立大学的扩展,这些措施让美国高等教育入学机会大量增加,规模迅速扩大,到1950年高等教育毛入学率已经达到14.3%,1971年更是上升到35.3%,美国进入了高等教育大众化阶段.值得一提的是,美国的高等教育大众化发展冲击其本国的精英教育,以哈佛、耶鲁为首的一批院校依然实行严格的精英教育.
和美国的情况有点不同,日本的高等教育大众化过程更多的是通过发展短期大学和私立高等教育实现的,私立高等学校的学生占接受高等教育学生的比重为71.5%.这其中的原因不难理解,日本是一个专制主义色彩比较浓厚的国家,在精英化教育阶段,各高等院校由政府支持并被政府控制,而政府有限的资源又只能支持精英教育.面对大众化的时代潮流,政府只能引入社会资金办学,推动私立院校发展,来推动高等教育大众化的发展.
二、无差别型的内涵式发展：当前我国高等教育发展的困境
高等教育规模的迅速扩张通常有两种途径,一方面来源于精英大学规模的扩大,另一方面则来源于非大学部门和机构的创建.我们可以把通过增设新的大众型高等教育机构来扩大高等教育的总体规模,实现高等教育量的扩张,称为“外延式”发展；通过挖掘现有的精英教育系统潜力,提高其内部效率,以扩大招生数量来实现高等教育总体规模的扩大,称为“内涵式”发展.许多国家高等教育发展的经验表明：在大众化过程中,高等教育系统内部的分化程度会提高,一部分高等学校继续保持一定规模的精英教育,占据高等教育系统的顶端.与此同时,地方性的高等学校、职业性的高等学校和短期高等学校会得到快速发展,成为实现高等教育大众化的主要力量.但在中国,自1999年以来,我国受高等教育的人数成倍地增长,仅3年连续扩招就实现了一倍的增长.可以说,我国高等教育大众化主要是通过挖掘现有学校的潜能,提高现有学校的内部效率,以扩大现有学校的招生数量来实现高等教育,总体规模的扩大,走的是“内涵式”的发展之路.同时由于我国高等教育大众化是在政府主导下进行,各高等学校的办学模式、人才培养规格、教育教学形式基本一致,各学校所开设的专业及教学条件以至收费标准也大致相同,学校之间无差别,呈现出的“大众化”的高等教育只是比“精英化”的高等教育数量上增多.目前,我国高等学校存在着定位无序、发展方向单一等无差别的情况.其结果必将是：一方面精英教育受大众化教育的冲击,办学力量、教育资源分散,导致教育质量下降；另一方面,大众化高等教育培养目标错位,培养的学生理论水平不如重点大学培养的本科生,实践操作能力又不能满足社会的需要,造成了毕业学生就业难中的结构性失业.
三、制度修补：当前高等教育发展的路径选择
高等教育大众化过程中出现的众多问题引起了国家教育部门和相关学者的思考和重视.由于我们国家典型的国家控制社会的政治生态,使得一系列的制度创新只能是在现有的制度框架内,运用具体的政策措施去弥补制度实行过程中的制度漏洞和问题.我们国家当前高等教育相关政策制定的逻辑起点就是制度修补.基于这个逻辑起点,教育部门对当前的高等教育实施了一系列的制度调整.主要有积极引入社会力量、社会资金进行办学,同时要完善相关法律法规来规范民间教育力量的发展,构建多层次的大众高等教育体系；同时应该调整政府和学校的关系,转变政府职能,扩大学校办学自主权；改快速增长为“适度超前发展”,力求教育资源与学生增量均衡发展；制定出符合各类型学校的质量政策,并着手构建多元的评估体系等.
这种制度修补在一定程度上弥补了当前高等教育发展过程中的制度漏洞和缺陷,但是由于这种制度运行的生态没有变化,现有制度的框架没有松动,路径依赖依然严重,制度修复功能的发挥空间有限.可以说,当前我国高等教育发展的症结就在于单轨型的高等教育体制,这种国家教育部控制着一个主要有国立大学构成的高等教育体系让社会力量难以有效对我国当前的高等教育实施供给,从而限制了我国高等教育的良性循环发展.我们不能否认这种制度修复的必要性,但我们更需要的是从制度修复过程中所生发出的制度空间里,培育新的制度力量,从而
推动多轨型高等教育体制的构建.
三、市场经济：高等教育转轨的制度基础和动力支撑
要实现高等教育大众化阶段的良性发展,构建多轨型的高等教育体制.笔者认为,最基础的是市场的力量.市场作为资源的基础性配置方式,资本的逐利性能够为高等教育的发展提供资金支持.总的来说,高等教育转轨的制度基础和动力来源是市场经济主要有两个方面的缘由.
一方面,高等教育大众化的要求 就是回应市场需要的结果.二十世纪90年代市场经济的确立,需要不同层次和不同类型的人才,这直接推动了高等教育大众化的发展.1992年,十四大上正式确立了发展社会主义市场经济体制.但是此时的高等教育发展依然处于精英化阶段,资料显示,此时我国的高等教育毛入学率不足,只有3%左右.社会需求的大量应用性人才无法提供.在这种大背景下,1999年,我们国家启动了高等教育大众化的进程.短短3年之间,本专科在校学生规模由1999年的413万增加到2002年的904万,增加了500万.但问题是,我们国家的高等教育大众化不是市场权力直接嵌入高等教育领域的结果,而是由政府嫁接过来,从而导致了结构性失业等不能反映市场供需情况的出现.
另一方面,市场经济为高等教育体制转轨提供制度基础和动力支撑.现代政治逻辑的一个重要特点就是国家不再是吞食社会的力量,而逐渐演变为被社会决定的力量,从而使国家权力的逻辑起点回到社会之中.当前,我们这种单轨型的高等教育体制得以维持的一个重要原因就是社会力量的缺乏或者说不够强大.在一个国家与社会分野、公民社会发育成熟的社会,不可想象,由政府来单独控制高等院校,高等院校的发展理应由社会来孕育.市场经济的发展对于社会权力的扩张、公民个体的独立与公民社会的发展具有重要意义.而现代社会的三个基本要素――独立自由的资本、独立自由的个体和政治平等的公民都需要在完善的市场经济的发育成熟.
四、基本结论
在政府主导的单轨型高等教育体制下,政府为了有效推动高等教育的大众化,人为地在精英化的高等教育空间内引入市场机制,而这种单一化权力主导下的变态的保护性市场空间无法反映市场机制对人才需求的调节作用,并且进而消解了大学教育的精英性质,从而带来了大众化过程中我们所遇到一系列问题.要想解决这些问题,唯一的途径就是构建多轨型的高等教育体制,实现社会权力与国家强制权力的良性互动.要想构建这种多轨型的高等教育体制,必须借助于市场衍生的社会权力.而当前制度修补所产生的制度空间成为这种权力生长的有效地带,我们可以从制度修补所生发出的空间内培育新的制度力量和权利主体,从而推动多轨型高等教育体制的构建.