本站原创《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要“加强和改进法律援助工作”.社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保障.构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程.而法律援助是通过解答法律咨询、或协调案件,引导群众以理性、合法的途径表达利益要求,维护困难群众的合法权益,促进社会和谐稳定.
一、法律援助制度的产生是和谐社会的需要
中国历史上没有法律援助制度.“堂堂衙门朝南开,有理无钱莫进来”,这是当时穷人任人宰割的真实写照.中华人民共和国成立后,法律援助虽然没有作为一项完整的法律制度而建立,但法律援助的一些内容在有关法律、法规中已有体现.如1954年颁布的第一部《人民法院组织法》在规定被告人的辩护权时,就规定人民法院认为有必要时,可以指定辩护人为被告人辩护.1956年,司法部发布的《律师收费暂行办法》,规定律师免费或者减费服务的案件范围.1979年以后陆续颁布的《刑事诉讼法》等,都规定了一些相关的法律援助内容.但是由于没有建立法律援助制度,一些法律援助的规定实际上没有也难以落实.
随着改革开放的深入和经济社会的发展,我国人民生活水平有了很大提高,但由于各种原因,还有部分人存在经济困难.他们要维护自己权益,请不起律师,打不起官司.公民可以由于主客观条件的差别而有先富后富之分,而司法正义则不同,不能让一部分人优先得到法律的保障,而让一部分人被法律所遗忘,最后才实行人人共同享有法律保障.如果有一部分公民因为经济收入的悬殊而不能平等地获得法律服务,那么我们的‘法律面前一律平等’的宪法原则又何以实行呢?因此,出台保护经济困难公民的权益的制度日益迫切.审判方式的改革,传统的“职权主义”的诉讼向新的“抗辩式”诉讼的转变,使律师帮助更为重要.而律师服务市场化和有偿化,需要法律援助制度来弥补.1994年,司法部正式提出建立中国特色法律援助制度.随后,在北京、上海、广州、郑州和武汉等地试点,积累了丰富的经验.1996年3月,全国人大通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,首次明确提出“法律援助”的概念.这不仅是我国刑事诉讼法律制度的一大飞跃,同时,也是中国法律援助制度建设的一个重要里程碑.1996年5月,全国人大通过的《中华人民共和国律师法》专设一章,专门规定了法律援助.从1996年下半年开始,我省的市、县法律援助中心相继成立,并开展工作.2000年10月29日,浙江省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《浙江省法律援助条例》.这是继《广东省法律援助条例》出台后全国第二个省级人大通过关于法律援助的地方性法规.2003年7月16日,国务院第15次常务会议通过了《法律援助条例》.这标志着我国法律援助制度的正式建立.可以说,我国法律援助制度的诞生,具有深刻的社会基础和法制背景,是和谐社会的呼唤.
二、法律援助在构建社会主义和谐社会中的作用
我国法律援助制度作为一项重要的法律制度,在构建社会主义和谐社会中有着独特的功能和重要的作用.法律援助帮助人民群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题,保障困难群众的合法权益,促进社会公平正义.全省法律援助充分发挥协调和法律服务的优势,积极履行社会职能,维护了困难群众的合法权益,促进社会和谐稳定.2005年,全省法律援助机构共和指派法律援助案件17244件,办案总数仅次于广东,在各省、自治区、直辖市排名第二.去年,全省法律援助机构共解答法律咨询283086人次,比前年增加24%；和指派法律援助案件20861件,比前年增加21%,受援人总数31100人,比前年增加45%.
一是通过解答法律咨询、协调案件,引导群众以理性、合法的途径表达利益要求,并依法协调解决问题,促进社会和谐稳定.法律援助机构发挥“12348”法律服务专用和接待窗口的作用,热情接待来访、来电和来信咨询,无论是否经济困难,都给予认真解答,引导群众按法律途径处理,并协调解决,化解大量人民内部矛盾.法律援助机构解答法律咨询有三个特点：其一是目的明确.法律援助机构是政府的机构,其工作人员是国家公务员,或者是事业编制的人员,能够以社会和谐大局为重,努力引导群众依法妥善处理各种纠纷,防止矛盾激化,化解矛盾纠纷.其二是能够准确回答当事人问题.法律援助机构从事解答的工作人员都具有法律知识,一般都取得法律职业资格（律师资格）,能够准确回答当事人提出的问题.其三是法律援助机构能够得到群众的信任,在协调案件上能够有比较好的效果.由于法律援助机构是维护困难群众合法权益的单位,自然得到他们的信任.近年来,全省法律援助机构在解答法律咨询中,协调处理件较多,效果也非常好.
二是诉讼和非诉讼事务,维护困难群众合法权益,制裁违法行为,促进社会公平正义.构建社会主义和谐社会的目标之一,就是人民的权益得到切实尊重和保障.特别是经济困难群众,要加大保护力度.尽管从整体上来讲,广大人民群众在改革开放以后生活水平有了较大提高,但是,不可否认,由于公民之间存在主客观条件方面的差异,因而经济收入也存在较大差别.的确有一部分人由于经济困难,不能支付法律服务费用,因而得不到法律服务来维护自己的合法权益.特别是农民工等,老板克扣工资,发生工伤,不给治疗和赔偿.当困难群众的合法权益受到侵害时,因经济因素制约无法获得平等公正的法律保护,等于纵容了违法行为.另外,不能在法律范围内解决,就有可能采取非法手段来处理,带来社会危害.法律援助可以维护他们的合法权益,同时制裁了违法行为,引导他们合法解决矛盾,提高他们对法律的信任和理解.
三是保障经济困难的犯罪嫌疑人、被告人得到辩护,以便准确打击犯罪分子,无罪的人不受刑事追究,加强人权司法保护.犯罪嫌疑人、被告人的人身受到限制,且往往缺乏法律知识,在刑事诉讼中需要律师的帮助.因经济困难请不起律师,就不能全面收集自己无罪、罪轻的证据.有控诉,没有辩护,不利于审判机关准确认定事实,正确适用法律.最高人民法院在2005年12月下发的《关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理的通知》指出：“各高级法院在继续坚持对人民检察院抗诉的死刑第二审案件开庭审理的同时,自2006年1月1日起,对案件重要事实和证据问题提出上诉死刑第二审案件,一律开庭审理,并积极创造条件,在2006年下半年所有死刑第二审案件实行开庭审理”,“要加强与检察机关、司法行政部门的协调,争取支持和配合,保证公诉人和律师出庭,确保死刑第二审案件开庭审理工作顺利进行.”死刑案件,人命关天,定罪判刑应百分之百准确.给在被判处死刑一审、二审没有委托辩护人的被告人、盲、聋、哑或者未成年人的被告人法律援助,提供辩护,是执行《中华人民共和国刑事诉讼法》、国务院《法律援助条例》的重要举措,是保证刑事案件质量,加强司法人权保障的必然要求.法律援助机构这个职能发挥,也是促进社会和谐.
三、加强和改进法律援助工作,为构建和谐社会作出更大的贡献
加强和改进法律援助工作,是党的第十六届六中全会提出的.我们应该认真贯彻执行.
1.加强法律援助工作的责任感.《法律援助条例》规定“法律援助是政府的责任”.实施法律援助制度,是各级政府的责任,即为法律上的义务,从而使法律援助从传统的律师慈善和社会道义行为,提升到国家对公民的一项司法救济和人权保障措施.这在司法制度的改革进程中具有里程碑意义. 县级以上人民政府应当采取积极措施,推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展.政府的法律援助责任主要体现在建立健全法律援助机构、配备法律专业人员和提供财政保障、办公接待场所上.司法行政机关作为政府的职能部门和法律援助的主管机关,应制定并组织实施有关法律援助的政策和规定、抓好队伍建设和硬件建设,充分调动社会各方面的积极性,共同促进法律援助事业的发展,以及加强和改进对法律援助工作的监督和管理等方面.政府责任的落实,是法律援助事业顺利发展的根本所在.我国法律援助机构既是代表司法行政机关监督管理法律援助工作,又是法律援助的实施机构,包括审查法律援助的申请、对法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员提供法律援助等进行监督管理等.法律援助机构工作人员应积极管理,依法管理,不能滥用职权,也不能玩忽职守.律师、公证员和基层法律服务工作者和所在的法律服务机构,应当认真履行法律援助的义务.
2.加强法律援助机构和队伍的建设.政府要建立比较健全的法律援助机构,建立一支作风硬、素质高、能力强、业务精的法律援助专职队伍,实施和管理法律援助事务.世界各国设立的法律援助机构不一样,总的趋势是,政府从不管法律援助到管理法律援助,从管一部分法律援助到全面管理法律援助工作.当前,我国大陆法律援助机构从中央到县四级设置.法律援助机构既指派、法律援助案件,又有管理法律援助事务的职能.我省从省到市、县（市、区）都建立了法律援助机构,共102家,有工作人员500多人,其中一半以上具有法律职业资格（律师资格）.有一半以上的法律援助机构在沿街一楼建立接待室.从2005年起,省财政拨出专款,支持欠发达地区的法律援助.但还存在着一些问题和困难：一是许多经批准的法律援助机构,没有专门人员编制,由司法局内部调剂,导致有的司法局因本身编制有限,没有安排法律援助专职人员；有的法律援助机构与律师管理科合二为一,由律师管理科承担法律援助职能；有的与基层法律服务科合并；有的是法律援助中心、律师管理科、12348服务专线、基层调解科合并成立法律服务科,等等.这些法律援助中心只是一块牌子,人员不到位.法律援助中心主任身兼数职,从事法律援助工作的时间和精力得不到保证.二是法律援助机构办公用房紧张,还有不少的法律援助机构没有接待室,给经济困难的群众要求法律咨询和申请法律援助带来不方便等.这些都应该尽力加以改善.
3.鼓励社会力量参与法律援助工作.社会需要法律援助,法律援助需要社会的支持.法律援助确是政府的责任,也是社会的责任.不能把政府责任与社会责任对立起来,两者应当是统一的.说法律援助是政府的责任,并不是说律师等法律工作者没有法律援助的义务,社会就没有责任.我国是发展中国家,各级财政都有不少困难,特别是欠发达地区,困难更大.完全靠政府拨款搞法律援助,是不现实的,需要社会各界的参与和支持,捐助法律援助事业.几年来,我省在这方面做了不少工作.一是在社会团体、事业单位建立法律援助工作部（站）,加强联系,共同做好工作；二是社会团体、事业单位中有法律职业资格（律师资格）的,授予法律援助律师执业证,可以法律援助案件；三是向社会募集资金,以弥补法律援助经费的不足.今后还要继续做好这方面工作.要进一步采取措施,鼓励社会团体、事业单位等社会组织有开展法律援助,发挥他们的积极性.把社会团体的维权工作、法律院校的教学活动与法律援助相结合,不仅缓解法律援助的供求矛盾,进一步维护困难群众的合法权益,而且有利于提高社会团体维权和学校教学的质量.要继续做好法律援助工作站和志愿者队伍的工作.
4.进一步采取便民措施,努力做到应援尽援.这几年来,我省推出了许多便民措施.如：建立沿街接待窗口、发挥“12348”法律服务专线作用、发放法律援助卡和便民牌等,方便了当事人.在做到应援尽援方面,尽量扩大法律援助的范围.近几年,我省对受援助的“经济困难人员”的界定逐渐放宽,逐渐人性化.例如2004年,省政府下发了《关于切实做好法律援助工作的通知》.其中指出：“对公民经济困难标准的界定,按照《浙江省法律援助条例》的规定执行,但不可抗力或意外事件等导致无力支付法律服务费用的,也可认定为经济困难.各市、县（市、区）人民政府可根据当地经济发展和法律援助事业等实际,适当放宽经济困难标准,使更多的困难群众得到法律援助.”2006年1月发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中进一步指出：“对农民工申请法律援助,要简化程序,理.对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件.”根据这些规定,今后我们必须加大便民措施,方便当事人得到法律援助.特别要加大保护农民工合法权益力度.由于目前企业用工不规范、安全生产条件不具备的现象很普遍,一线农民工权益受侵害的现象十分严重.因此免于审查还含有“绿色通道”的意义,即简化程序,使农民工能够尽快获得法律援助.
5.加强指导和监督检查,提高工作质量,切实维护经济困难当事人的合法权益.法律援助工作不能丝毫马虎,应该保证质量,使受援人切切实实得到援助.一要为受援人申请免收或者缓收案件受理费和其他费用.二是认真调查取证,程序到位.三是讲究工作方法.法律援助案件的纠纷有许多是家庭矛盾、劳动争议纠纷.由于双方将来还要合作,甚至还要相互依靠,因此,一定要讲究工作方法,争取协商解决.由于在受援人当中,有许多是残疾人、老年人、未成年人或者妇女,他们的合法权益受到侵害来自家庭内部,表现为不给生活费,不给治病,打骂,等,致使法律援助工作不仅要维护这些人的权益,而且要尽量维护和促进他们与家属之间的感情.家庭成员之间的权利义务固然需要法律作保障,但是感情维系或弥补感情非常重要.因为这些人需要家人长期照顾.因此,在为这些当事人提供法律援助时,要为他们长远打算,追求实际效果,尽量通过协商、教育的办法解决,切忌冒然采取诉讼.不能因为现在法律援助轰轰烈烈而影响他们与家属之间的感情,留下后遗症.劳动争议的劳动者,有的希望在原单位继续工作,因此也应尽量通过协调工作,妥善处理.当然,协调并不是不分是非,协调更不是“和稀泥”,而是指分清是非、责任基础上的软性公正处理.
总之,法律援助是构建社会主义和谐社会的一个重要方面,也是关心困难弱势群众的一个具体行动,政府部门和相关单位要积极参与、支持和捐助法律援助事业,新闻单位也要加大对法律援助工作的宣传,通过社会各界的帮助与支持,切实维护当事人的合法权益.
（作者单位：浙江工商大学法学院）