本站原创摘 要 ： 经过十多年的努力,中国城市农民工人社会保障制度在参保人数、社保基金规模、待遇水平等方面的改革已经取得了瞩目的成绩,但城市外来务工人员社会保障制度的发展较为缓慢,渐进式道路从总体上符合我国城乡经济发展水平较低且发展极不平衡的基本国情,也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求,同时要实现制度创新,保障城市外来务工人员在参加社会保障方面的合法权益.
Abstract： After ten years of efforts, the reform of China's social security system for migrant workers has made remarkable achievements in the number of insurance, social security fund scale, the treatment level and other aspects, but the development level is slow. The gradual way is in line with the basic conditions of China： low urban and rural economic development and highly uneven development, and also meets the requirements of reform business and social security system reform, at the same time it should achieve institutional innovation and protect the legitimate interests in participating in social security for migrant workers.
关 键 词 ： 城市农民工人；社会保险；制度变迁；路径依赖
Key words： migrant workers；social insurance；institutional change；path dependence
中图分类号：F272.92 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）11-0168-02
0 引言
中国的劳动制度经历了从计划经济体制向市场经济体制的转变,这种变迁为社会学家的研究提供了极好的机会.20世纪80年代以来的劳动制度变迁尤其引起学者们的关注,因为劳动制度变迁及其利益关系重构对中国社会的稳定及其发展有着重要影响.以国有企业为例,它在市场化趋向的经济体制改革和社会转型的大背景下进行了整理,逐步获得对工厂企业控制权的一系列的制度变革,包括经营制度、领导体制、劳动就业制度、工资制度、社会保障制度和产权制度.这一系列朝向市场化机制的变革,对企业中统称为工人的生活境遇产生了重要影响,特别是普通工人.制度变革过程中经理的权力变得独立而且大为增强,而工人则因为劳动合同制的全面推行以及与此同时遭遇的供过于求的劳动力市场,处于劳动关系的弱势地位.
1.农民工社会保险的过去
新中国成立后,我国社会保险制度的建立经历了由“企业办社会”向政府主导的方向转变,各个城市在1987年前后开始普遍实行主要以公务员群体、国营企业、集体企业等为保障对象的社会保险制度,保障城镇居民的最低生活水平,为经济体制改革做出了重要贡献,但广大的农民则成为政策的群体.在当时,农民工大部分集中在特区,很容易成为一个被忽视的群体,由于政策不完善以及经济方面等条件的不成熟,国家并没有把农民工纳入到社会保险体系中来.因此,在社会保险实行之初,受时代背景、政策制度及经济条件的制约,很难建立针对农民工这样一个特殊群体的社会保险体系.
20世纪90年代以来,随着工业、建筑业以及服务业的快速发展,出现了浩浩荡荡的民工潮.农民工人实际上已经成为我国产业工人的重要组成部分,农民工的大幅增加以及他们所处的特殊地位已经引起了国家领导人的高度重视,因此,城市工人社会保障制度已经成为诸多学者和社会界讨论的热点.
2.城市农民工人社会保障制度发展现状及问题
近几年,各省市在国家劳动与社会保障部积极政策的引导下,针对农民工的社会保险问题制订了相应的计划并予以试行,保障更多劳动者的基本生活权益.在江苏,如苏州、昆山、张家港实行一般社会保险,在成都和上海,政府针对农民工群体实行了综合保险.综合全国其它省份,农民工就业所在地的社会保障现状呈现以下特点：
首先,普遍存在参保率低以及退保率高的现象.养老保险作为社会保障制度主体的一部分,目前仅有几个大城市为农民工实施了社会养老保险,如：2001年9月1日,北京正式实施了《北京市农民工人养老保险暂行办法》.但是从各城市的制度推行情况来看,由于农民工对其认可度很低,从而导致退保成为一种潮流,在最早推出外来从业人员综合保险的上海,上海市市长韩正在2009年1月的人民政府召开记者招待会上表示,现在在上海的来自于全国各地的外来务工人员超过400万,在外来劳动力中,仅有20%的农民工人参保,社保基金管理中心每到春节前便排起了等待退保的农民工长队.
其次,农民工对医疗保险可望不可求.青壮年群体是目前农村富余劳动力的主体,进城务工难免生病,但是对于贫困没有足够医疗费用或相关社保机制的农民工来讲,高昂的医药费用是一个沉重的负担,基本属于自费医疗.调查显示,外出期间有36.4%的农民工生过病或多次生病.有59.3%的人生病后依仗自己年轻,硬挺过来.另外40.7%的人不得不花钱看病,但是绝大多数费用属于自费,用人单位支付不足1/12.
再次,缺乏失业保险和生育保险是农民工不公平待遇最突出的表现.同样面对失业,城市居民可以通过享受补贴来缓解收入来源中断给生活带来的困难；但是农民工失业后多数靠自己的积蓄或借助于亲朋好友来维持基本生活,甚至一部分人由于较高的消费而选择离开城市重返家乡.2001年,根据李强的调查,前者占了77.2%,重返农村的占1.46%,几乎得不到劳动单位或地方组织的帮助.女性所占的比例在农民工群体中不断提高,平均年龄为23.38岁,根据第五次全国人口普查数据,男性占据迁移人口的50.4%,女性占了49.6%,但是女职工生育保险基本空白.因此,必须充分重视迁移人口中女性的生育问题.
最后,工伤保险待遇很难得到支付.每年,农民工工伤比例占据了40%以上,而得到真正补偿和救助的农民工人数还不到5%.据调查,2012年我国农民工就业规模持续扩大,农民工总量达2.63亿人,比2011年增加983万人,其中外出农民工1.63亿人,比上年增加473万人,参加工伤保险人数达到3600万人,据此推算参加工伤保险率为13.68%.
3.农民工人社会保障制度发展的“路径依赖”
受到城乡二元经济格局和制度变迁中“路径依赖”的制约,我国城市外来务工人员的社保制度发展十分缓慢.一旦这种路径依赖被打破,很容易造成“制度危机”和“制度失范”,“制度失范”根据“社会失范”的定义可以概括为在社会变迁的过程中,旧的社会真空状态,面对这种危机必须采取渐进的、缓和的改革方式.提高个人的缴费比率有利于扩充社保资金的来源,但同时会增加社会大众的心理成本,还有政策的变化必然会引起制度运行的载体即组织结构的变化、工作人员的调配、各个部门之间重新划分职责和协调,这样社会的一部分经济利益就会受到损失,因此“路径依赖”必然减缓制度改革的步伐和难度,尤其是由依赖于土地、家庭非正式的保障网络向以国家为主导的正式保障方式的转变,由此增加了把外来务工人员,尤其是农民工人社会保障纳入国家正式保障制度的难度.
路径的选择是发展外来务工人员社会保障制度的关键.渐进式不仅总体上符合我国城乡发展的基本国情,更符合我国改革事业和社保制度改革的要求,但是却阻碍了制度的创新.由于我国经济发展水平不平衡,因此,很难建立统一的外来务工人员的申报制度,因此,可以按照当地经济水平逐步推进,优先发展具备条件的城镇社区,在坚持渐进式的同时实现制度创新,保障设计的制度适应其他各项的改革,合理优化配置资源,尤其建立法律制度,不仅是保障外来务工人员权益的基础,更是保障社会福利制度顺利实施的手段.