本站原创摘 要 国际货币基金组织(International Moary Fund ,IMF)作为战后国际经济秩序的重要组成部分,在预防或处理成员国乃至全球金融危机中发挥过重要作用.但是上世纪末的亚洲金融危机折射出了IMF诸多措施的不力,为了适应世界经济形势的新的发展,自上世纪90年代以来,IMF寻求多方面的努力来加强国际金融体系,本文对IMF的努力进行如下综述.
关 键 词 国际货币基金组织 金融危机 金融体系
中图分类号:F116 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-090-02
一、IMF改革决策机制的努力及评价
IMF是联合国系统的国际组织,它的一个显著特点是其采取的加权制度,即每个会员国有基本权250票,另每增加10万美元的配额,即增加一票.可见,每一成员国的权与其在基金的配额(即向基金认缴的股份)成正比.据传统的国际法原则,主权国家在国家事务中应具有平等的地位,以经济实力大小决定在国际组织的发言权和表决权的作法,当然背离了传统的国际法原则.
IMF的决策机制主要涉及配额分配及权行使两大机制,这两方面又是互为因果的,从这个角度讲,配额与应是一个问题的两个方面.所以要从根本上改革IMF的决策机制,改革份额分配机制是第一步.在2005年的“两步走”方案,2006年的中国、韩国、土耳其和墨西哥四国特别增资,2008年的份额和权改革方案使得发达国家在IMF的发言权比例从59.5%降为57.9%,发展中国家则从40.5%上升为42.1%,2009年3月中旬闭幕的20国集团(G20)财长和央行行长会议发布的联合公报中直接确认,会在2011年1月前完成成员国认缴份额的重新审核,并适当加大新兴和发展中经济体包括最穷经济体的发言权和代表权.
这些改革措施加重了发展中国家在IMF中的发言权的权重,在瞬息万变的国际金融市场上,这相较于美国占据绝对优势的格局更富有活力,能比较直接地有助于制衡发达国家,保证世界金融体系改革的合理、均衡和稳定推进,使IMF将来的措施更加公平.但也要注意到,IMF在表决事项时所奉行的多数票原则即简单多数或特别多数(前者为51%,后者为70%和85%)表决原则,而美国、日本、德国、法国、英国仍是IMF份额和发言权比例最高的5个国家,其中美国所占份额和发言权比例仍分别达到17.674%和16.732%.这就使得在特别决议中如果美国一国反对就可能使提议不能通过.由此可见采取以上的措施,并未触及IMF决策机制问题本质,IMF的决策机制的仍然需要更为深入的改革.
二、完善汇率监督的努力及其评价
根据IMF《协定》第四条的规定,IMF主要是通过汇率监督工作来防范金融和经济危机.牙买加体系实质上实行的浮动汇率和美元自由汇率使当前国际货币秩序下的汇率波动频繁,这种频繁的波动加剧了外汇市场的不稳定性.同时,全球贸易模式中出现的大量不平衡和变化,使汇率和与汇率有关的经济政策成为许多国家舆论关注的焦点.这就突出了IMF加强汇率监管的重要使命,以保证汇率监管的透明公正、市场化和流动性.在这样的背景下IMF于2007年出台了新的《2007年双边监督决定决议》.
2007年《决定》由三个部分和一个附件组成它对汇率监督制度的重大修改主要表现为以下几个方面:
1.引进了“外部稳定”的概念,并将其置于核心地位,作为双边监管的组织原则.“外部稳定”主要包括货币的买卖平衡和资本帐户平衡两方面的问题.IMF监管主要是通过鼓励各国采用不破坏、不损害外部稳定的政策来促进国际货币体系稳定.所以,监管既涉及一国国际收支的稳定,也涉及该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响.当国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率调整时,就实现了外部稳定.
2.明确界定了“操纵汇率”的概念.《决定》的附录中详细阐述了“操纵汇率”的概念,即为取得对其他成员国不公平的竞争优势而进行汇率操纵.《国际货币基金组织协定》规定,成员国应“避免为阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率”
3.为成员国实行汇率政策提供了较完整的指导.对于成员国,《决定》就以下方面提供了更明确的指导:即成员国如何实施汇率政策,哪些政策是国际社会可接受的,哪些政策是国际社会不能接受的等.对于成员国的汇率政策,《决定》中的第四项原则“成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策”,是新增加的原则.
《决定》在保持对已实行监督领域的监管的基础上,把监管与国内政策联系起来,着重阐述双边监管,而没有给成员国增加新义务也不会影响成员国选择汇率安排的自由.新的监管机制对于国际汇率稳定有一定的积极作用,它适应现实世界经济发展的需要,在实施双边监督中切实遵循取得广泛共识的重要原则,通过加强与成员国的沟通和对话,在相互理解和尊重的基础上执行监督职能,维护全球经济和金融稳定.但它也存在一些局限性,虽然对汇率操纵有所明确,但仍有很大的不确定性,同时应注意到由于新决议将汇率操纵与汇率严重偏差挂起钩来,这就为解决新决议衡量汇率操纵设置了新的技术难题,它的根本局限性在于它主要代表的是西方国家的经济利益,对发展中国家不利,《决定》在很大程度上受到了美国的影响,在《决定》下实施的监督会使多数发展中国家,特别是新兴市场国家承受更多的压力,而对发达国家的影响不大,监督的公平性难以体现.
三、改善向成员国提供贷款条件性的努力及评述
IMF贷款条件性包括贷款条件和程序性两方面内容:贷款条件是IMF贷款条件性的实体内容,包括两方面即前提条件和绩效标准,当然IMF贷款条件性程序方面的界内容也是不能忽略的,其主要是在IMF的具体贷款实践中形成的.所谓的前提条件,包括为预防困难发生而采取的经济和金融政策,也包括在困难早期采取的纠正措施.绩效标准主要包括实行双紧的财政和货币政策、加强私有经济在国民经济中的地位和作用、加快实现对外贸易和投资的自由化进程等内容.
在亚洲金融危机之中和亚洲金融危机之后,IMF对于各国的贷款赋予的苛刻条件一直为亚洲各国所病诟,经济复苏后各国迫切的要求自己的道路,例如俄罗斯、巴西、阿根廷等10个国家纷纷提前还清了的贷款.IMF贷款数目减少直接影响了其对全球经济政策的影响力,也导致其收入收入锐减.因此亚洲金融危机之后,IMF注意这方面的改革.
在亚洲金融风暴中,以国际货币基金组织为首的国际金融机构向亚洲陷人危机的四个国家菲律宾、泰国、印尼、韩国分别提供了11亿、172亿、400亿和550亿美元的紧急援助性贷款.但在接受IMF贷款的同时,这些国家也都接受了一些极其苛刻的贷款条件.但是在此次金融危机爆发后,IMF给危机成员国提供贷款较之前有一定的变化.基金组织修改外生冲击贷款,简化外生冲击贷款的附加条件,即借款政府所做的关于经济与金融政策的承诺.2009年3月份基金组织宣布对其贷款框架作重大修改,修改贷款的关键要素,主要有以下几个方面:贷款条件现代化,灵活的贷款额度(FCL),加强备用安排(SBA),贷款限额翻倍,简化费用和期限结构,简化贷款工具,改革对低收入国家的贷款安排.
IMF贷款条件性的内容虽然在逐步发展中得到进一步完善,如在修改贷款关键性要素中,贷款条件现代化方面基金组织将重点放在确保与基金组织贷款拨付相挂钩的条件上,并充分适应成员国在政策和基本面的不同实力.同时指出为实现现代化目标,须更加依赖于预先设定的资格标准(事前条件),而不是传统的(事后)贷款条件,并且基金组织所有的安排,包括那些针对低收入国家的安排,将停止使用结构性表现标准.但IMF的贷款性条件其仍然存在诸多问题,导致外界的不断批判.如在实质内容上:忽视成员国的特殊情况,规定的贷款条件既严厉又宽泛,远远超出IMF传统的权力范围多导致侵犯成员国经济主权,在实践中对于成员国的经济增长也没有做出应有的贡献,在程序上缺乏一定的透明度和合理的表决机制.要改善贷款条件性方面存在的问题,必须在这些方面努力,其中问题最重要的应该是修订IMF协定,包括加入贷款条件性的程序规定,使贷款条件性更多地体现成员国的自主权,更好为成员国危机解决所服务,而改革的深层次无疑是改革现有的机制,从而逐步建立新的公平合理的国际经济秩序.
四、技术援助的努力与评述
近年来,由于全球经济形势的不断发展,各国不断的面临新的经济考验和挑战,因此成员国对技术援助的需求不断增加,同时重债穷国要求帮助进行债务可持续性分析和与债务减免相关的工作.2006年,基金组织提供了超过429人年(一个人年相当于260个工作日)的技术援助,其中四分之三以上的技术援助提供给了低收入和中低收入国家,遭受冲突之后的国家也是主要的受益方.下表1概括了基金组织的在2004到2006财年的技术援助活动.
由IMF的年报统计数据可知,基金组织的技术支持主要规划在各国需要的危机防范、减贫等领域,在2004财年到2006财年这三年间,基金组织在这些领域的技术援助总体上较稳,没有什么大的变化.基金组织结合成员国的需要利用在其具备专业知识的核心领域为各成员国提供技术援助,帮助成员国加强了人员及机构能力,使各成员国能够设计和执行适合本国需要的宏观经济及结构政策,促进成员国的宏观经济和金融稳定、经济增长和减贫.但是也应该注意到基金组织在技术援助方面需要承担巨大的成本支出,据相关统计从2002财年到2006财年,基金组织提供给技术援助的资金总体上在逐年增加,且增幅也在逐年增加.
所以说,基金组织在采取一系列措施改善技术援助提供和管理的过程中,应注意把技术援助的重点与监督需要挂钩,同时加强受援国对技术援助项目的掌控感,这就需要出台一些新的规定对这方面内容加以规范.
综上所述:近年来IMF处理金融事务的方式及效果却处处遭人非议与谴责,尤其对亚洲金融危机的处理方式及效果更暴露出IMF法律机制中存在的一些缺陷,迫于外界的压力和内在自身发展的需要,IMF自身已采取了多项措施促进国际金融体系的稳定和发展,这些措施总的来说都有一定的效果,但是对于其存在的根本性的问题如决策机制的不平等问题,贷款条件性问题,仍要进行更深入的改革.