本站原创3月6日,中国土地学会副理事长兼学术委员会主任、南京农业大学教授、博导王万茂先生出席在京召开的土地学术会议,记者因而得以采访这位土地学界的宗师级人物.王教授虽年逾七十,声音宏亮,思路清晰,不但对土地科学的建设发展有系统的观点,而且对当前土地管理的现实问题有独到的见解.
“土地管理正向科学化、现代化迈进”
记者：学者论事,必先谈史.时值我国改革开放30年之际,您能否对我国土地管理的演进历程作一个简单评价?
王万茂：大约分几个阶段.自新中国成立到改革开放初期,社会上对土地科学知之甚少,甚至有不少误解.计划经济体制把土地管理、土地科学和农业划了等号.相关部门认为,土地只和农业、农民、农村相关,而与其他行业、其他方面无关.以前我授课的时候,许多相关部门的人认为土地与他们没有任何关系.顺理成章,我们这批当年留苏学习土地规划的人回国后,大都分在与农业相关的部门,如农业部、农业科学研究院、农垦厅等.
改革开放后,我们对土地问题的认识逐渐深入,特别是1986年,从学科建设到实践工作,这一年都可以作为一个历史转折点.转折点体现在哪里?一个是法制,1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布,它把土地问题的研究、实践、管理提升到法律的高度,将土地管理纳入到法律的框架中来.第二是城乡土地的统一归口管理.我不是说在《土地管理法》颁布之前无人管理土地,而是此前管理很分散,农业部门管农村土地,城市相关部门管城市土地,林业部门管林地,渔业部门管渔业用地.多头分散管理,效率低下、矛盾突出,难以适应改革开放与市场经济的需要.《土地管理法》颁布和成立国家土地管理局之后,土地管理就归口了,把城和乡统一管理,这是一种进步.这反映最高决策层把土地问题放到战略高度来认识的.所以说,1986年是有转折意义的一年,反映了我们这个国家、民族对土地问题的认识达到了一个新的高度.
1998年国土资源部的成立和《土地管理法》的修订,标志着土地问题的认识又向前推进了一步.虽然我们在1986年把城乡土地统一归口管理,但对土地问题的认识仍然停留在一个平面概念上.1998年之后,对国土资源进行整合,从陆地到海洋,从地上到地下,统一纳入了国土资源部的管辖范围之内,形成了立体的空间概念,这又是一个巨大的进步,因为它反映出对土地的认识有了一个全局的、整体的把握.
这几年,土地管理参与宏观调控,土地规划的龙头地位得到了强化,18亿亩耕地“红线”成为全社会关注的焦点,土地节约集约利用、地权问题等成了国家大政方针中不可或缺的内容.这说明土地管理正向科学化、现代化迈进.
专业素质与信息共享：提升管理水平的关键
记者：您认为,提升国土资源管理水平的首要问题是什么?
王万茂：首先是专业素质的问题.在俄罗斯,国土资源管理人员95%都是土地专业本科生,15%的人拿到博士、副博士学位.有这样一个专业背景,他们的工作就很好开展,因为他们知道什么是对的,什么是错的；什么是科学的,什么是不科学的；什么是合理的,什么是不合理的.
我们在这个问题上与俄罗斯相差很多.我们国土资源管理部门人员的基础不够.我绝不是看不起实践者,相反,实践具有极高的价值.但在实践过程中,总会存在理论的缺憾,这就需要补上这一课.
由于一些人对土地知识的储备不够,对土地科学的理论不够熟悉,难免会出一些决策上的问题.但他们有决策权和拍板权,下属不敢提意见,专家不敢提意见.现在一些专家不能够坚持正确的意见,屈己以从人,毫无保留地迎合领导的意图.他怕自己提了意见,下次领导就不请他去了.这会对土地管理工作带来很多问题.如果是领导对了,专家表示赞同,这是再好不过了；但如果领导错了,专家再去鼓吹,问题就大了.所以官员要加强土地理论学习,专家也要坚持自己的良心.
国土资源管理人员业务素质要提高,除了多吸收一些本专业的博士、硕士,另外,还要做好本部门工作人员的后续教育工作,加强队伍的培训,我认为这是国土资源管理的“百年大计”.如果不将国土资源管理放在科学管理的基础上,不对其有整体上的理论把握,处理问题也必然是“头痛医头,脚痛医脚”.
其次,是国土资源管理各部门工作的协调与信息共享问题.国土资源管理部门是一个综合性部门,但现在的情况是国土资源管理的核心部门如规划、耕保、地籍、利用等,都是各行其是,核心业务信息不能共享.这不仅浪费了大量资源,而且工作效率与质量也受到很大制约.
如土地规划修编与土地二次调查.规划修编的呼声很高,各方面都在盼望尽早修编,而与此同时,土地二次调查工作也开始了.问题是,既然要二调,那么就意味着承认一个前提,即已有的数据不够准确或数据已经发生很大的变化.既然数据不实,还怎么搞规划修编?有些人认为两项工作可以同时进行,我不这样认为.道理很明显,数据不实,搞出来的规划必然错误百出.常言说,规划的节约是最大的节约,那么,错误的规划必然造成巨大的浪费.我曾向相关领导反映这个问题,最好先把二调工作做好,再着手修编的事宜,磨刀不误砍柴工,看起来慢了一点,实则事半功倍.如果在不实的数据基础上做出规划,只是自欺欺人,别人也会认为规划没用.以前,也有地方要我给他们搞规划,我就先问,数据正不正确,如果数据不实,我是不会给你们作规划的.
“三个规划”不可能统一,也没有必要统一”
记者：现在有人提出,主体功能分区规划、城乡规划、土地规划应该合三为一.你对此有何看法?
王万茂：现在,一哄而上都在搞规划,有的是在争权、争利.我认为,处理好“三个规划”的关系,是一个重要问题.由于三个规划都涉及土地问题,而土地资源是有限的,所以难免会出现规划的冲突.同时,三个规划涉及多个行政主体,的确有职能重合的部分,所以,各个部门都想争取主导权.
现在有一种观点,就是将三个规划统一起来,以一合三.我认为三个规划是不可能统一起来的.第一,每个规划都有其不同的目标,每一项活动都有其不同的预期,规划是无处不在的,国家有规划,地方有规划,个人有规划.各个规划都是为了解决各自领域的特殊矛盾,一个规划不可能取代其他所有的规划.三个规划的目标不同,领域不同,不可能统一,也没有必要统一.
三个规划之间可以互相协调,也必须协调.但并不意味着一个规划可以完全代替其他规划.大体而言,土地规划要解决土地供求和需求的问题；城市规划解决城市建设、布局问题；主体功能区规划要解决各地发展的统筹问题,是不可能互相取代的.
第二,从部门的划分来考虑,三个部门各有各的职能,所以三个规划体现的是各自的职责范围和业务内容,不可能合在一起.就像许多人呼吁土地证和房产证两证合一,但我认为不可能合一,因为部门没有合二为一,当然可以做的是两个部门在一个地方合署办公,为老百姓提供方便,但也不能叫两证合一,毕竟还是两个部门.
地籍不清,何谈确权?
记者：您给学界内外留下的深刻印象之一,就是高度重视地籍管理,您是基于什么角度或者说站在什么样的高度来看待地籍工作的?
王万茂：我十分强调地籍管理,因为地籍是基础.原国家土地管理局局长王先进有一句话讲得非常到位：地籍是土地管理的基础,规划是土地管理的龙头,利用是土地管理的目的.我认为,地籍工作应该是超前的,只有地籍工作做在前头,家底清楚、数据准确、权属明晰,其他工作才能有效跟进.
但现状是,我们的地籍管理有些滞后.土地数量到现在都没真正搞清楚,可以说是我们土地管理部门的一大憾事,也是需要高度关注的问题.地籍不清楚,怎么去讨论产权问题?不能说产权不重要,产权很重要,国家颁布《物权法》就是为了确定产权.但过多的讨论产权问题,或仅仅停留在理论层面并不能解决实际问题.国土部门研究产权最终要落实在登记上.
这方面,国土部门应该有所作为,做好登记工作.一些人或部门,在有土地交易、有利时就去登记,没有利就不去登记.为什么不能改变这个状况呢?国土部门可以搞个年检,每年对土地证进行检查.仅仅在理论上讨论产权是经济学家、法学家研究的范畴,我们国土部门需要努力的是通过登记的手段明晰产权.俄罗斯搞规划,每一块地都有许多界址点,把界址点连在一起,就形成了具体的界限.这样,一个土地使用单位的大小、范围就明确了,这就是明晰产权,而不仅仅是测量.俄罗斯明晰土地产权的做法值得借鉴.
我国的《物权法》总共247条,其中有105条涉及“登记”这个词,而关于土地登记的有25条,这说明土地权利登记的重要性.这就是孟子所说的“夫仁政,必自经界始.”我曾经在一次土地会议上说,我们的其他功能也许可以被其他部门所取代,但唯独地籍工作任何一个部门都取代不了.地籍工作是基础工作,也是事关国计民生的重要工作.地籍是确权的基础,地都没有登记,其他岂不都是糊涂账?土地都没有弄清楚,又何谈确权?
这个问题带来另一个问题,我们是以公有制为基础的国家,土地归国家和集体所有,由于地籍工作的落后,带来产权的不明确,许多公有的财产成了没有人管的财产.美国、日本的公有土地要占整个国土面积的1/3左右,过去美国在开发西部的时候把土地卖出去,20世纪以来又耗资把地从私人手里买回来.我们要看到公有制的优越性,公有制能办大事,虽然存在这样那样的问题,但可以迅速集中财力、物力、人力来完成建设工作,特别是大型基础设施的建设.有些学者将目光局限在土地公有的一些弊端上,鼓吹私有制,希望可以通过私有化来解决问题,只能说是一种妄想,私有制的弊端也很大.
我非常关注俄罗斯的土地私有化的进程,曾亲自到俄罗斯的基层去调查,得到的情况是,私有化并没有解决相关问题,反而带来了更多的问题.我们要尊重各国人民的选择,各国的土地制度都有其历史延续性,不是哪个学者可以说了算的,我们不可能让某些国家的土地私有变为土地公有,也不可能让某些国家的土地公有变为土地私有,我们只能在现有产权制度的基础上不断完善.这是我非常强调的一点.
现在,我们土地部门没有应对《物权法》的东西,《土地登记办法》还很粗,难以解决很多问题.比如南京市湖南路商业一条街,地下空间被拍卖了,土地部门面临的问题是,地下空间如何评估,产权如何登记.这些都是跟《物权法》紧密相关的,物权法237条说土地建设用地使用权可以分层设置.分层设置是一个立体的概念,意思是地上可以、地下也可以.而国土管理部门还没有与之相关的政策出台.从这个角度来说,土地管理部门需要努力的是把许多根本性的东西做好,而非仅仅是关注一些权宜之计的东西.
学术体制有待改进
记者：您对当前土地学界的学风有何看法?
王万茂：土地学术研究在取得巨大进步的同时,土地学科学风也存在很多问题.我只是想说一点,我们学术界目前的学风浮躁,很少有人能够做到“板凳要坐十年冷”.这可能与我们现行的学术体制有关,为了防止学术的断层,国家、学校将一批年轻学人迅速提拔上来,现在很多教授、博导才四十来岁,这当然是无可非议的,但是也造成了许多学者过早地达到了学术地位上的顶峰,而学问并没有到达相应高度的现象.我们一辈子达到的东西,他们四十来岁就达到了,而能够从教授跨越到院士层面的人很少,离六十多岁退休还有二十多年,这二十多年干什么?有些学者并没有潜心做学问的耐心与天赋.既然耐不住寂寞,就去经营其他的东西,买地、炒房、炒股、开公司等,这必然会给学风带来一些负面的东西.