本站原创摘 要：我国公务员财产申报和公开制度在实施中虽然取得一定成效,但不尽如人意,其根本原因是片面强调“内部监督制约”而忽视了外部监督和制约.欲改变这一现状,必须认真贯彻党的群众路线方针、保障人民实现宪法赋予的对国家机关工作人员提出批评、检举和控告的基本权利、进一步构建和加强社会监督机制,建立内外监督相结合的监督机制,才能实现公务员财产公开的重大价值和积极作用.
关 键 词 ：公务员财产公开；群众路线；社会监督
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）01-0131-02
我国的公务员财产公开制度是的核心制度.自1979年以来,这一制度经历了领导干部收入申报、公务员财产申报和公务员财产公开的发展过程,虽然取得了一定成效,但实施效果并不尽如人意.笔者认为,有内部申报而无外部公开,是造成该制度功能和作用发挥不良的主要的制度漏洞,而这一漏洞产生的原因是因为我们采取了一条“内部申报”、以权力制约权力的制度模型,忽视了外部公开、以权利制约权力的社会监督制度功能和作用的发挥.这一制度漏洞不但导致公民对国家机关工作人员提出批评和控告的基本权利虚置,而且不利于党的群众路线方针政策的贯彻实施,最终形成内部监督有限而社会监督乏力的现状.欲改变这一现状,必须重新认识贯彻党的群众路线方针、保障人民实现宪法赋予的对国家机关工作人员提出批评、检举和控告的基本权利、进一步加强社会监督,才能实现公务员财产公开的制度价值和积极作用.
一、公务员财产公开要坚持走群众路线
紧密依靠人民群众是我党一开始领导中国革命就意识到的问题,1945年党的七大的召开标志着党的群众路线的确立.然而,必须指出,革命战争时期形成的群众路线思想具有深刻的时代烙印,它建立于共同奋斗的使命基础上,侧重党对群众的依赖和人民群众对革命的支持这样一种关联性,群众监督的思想没有被包含在党的群众路线中.尤其是没有达到将群众路线转化为社会主义,使之成为制度化、化和法制化的公民参与制度.因此,如果我们还是仅仅将贯彻执行群众路线方针停留在战争年代的“党群关系”的层面,而没有将之提高到国家政治体制改革的层面上,那就不能真正实现贯彻群众路线方针的价值和意义.
二、社会监督比内部监督更有效
公务员财产申报信息公示机制,作为公务员财产申报制度中的一项制度安排,其本质在于通过对申报资料的外部公开,以便于群众判断公务员的私利与公职之间是否存在冲突,从而实现对公务员财产变化的社会监督.因此,当前和今后一个时期的公务员财产公开制度依然立足于坚持走群众路线的基本方针.
“尽管与内部制约相比,群众监督不拥有太多的实权,但是它具有普遍性、经常性、实效性的特点,对发现腐败、减少腐败机会能够产生积极的作用.”[1]首先,与内部制约相比,群众监督具有监督面广泛、参与人数众多的特征,这一特征决定了群众监督比内部监督更加真实和更加全面.常言说得好,群众的眼睛是雪亮的,在任何一个监督机制中,群众的“眼睛”总是多于纪检委和监察局的“眼睛”的,而多数人的眼睛所观察和看到的范围总是要大于少数人的观察范围的.其次,与内部制约相比,群众监督具有经常性的特点.在内部制约机制中,监督人员并非每时每刻都是与被监督的对象在一起的,不能做到“全天候监控”或者“全时空监督”,但是,群众则时时刻刻与被监督对象共处于同一个时空之中,经常能够从被监督对象的日常言谈举止和行为当中发现被监督对象的腐败线索和迹象,这一特征是内部制约机制所不能具有的.最后,群众监督往往比内部监督更有实效,这主要是因为内部监督往往受到公务员利益共同体的制约和影响,容易产生官官相护的弊端,也比较容易受到上级领导长官意志的干扰,导致内部监督功能失灵.但是群众监督则不会受到官官相护的影响,也不会受到长官意志的约束,因此比内部制约更有实效.
“一些国家在实施公职人员财产申报制度的过程中,也将全面败的理念蕴含其中.在监督主体方面,这些国家不再仅限于要求申报人向有关机构提交自身财产状况的报告,而是将申报信息以一定的方式予以公开,接受群众与社会的监督.在监督内容方面,不仅对公职人员的工资、福利的增长状况进行监控,而且对公职人员的个人以及家庭经济生活进行监督.在监督手段方面,不再由内部少数人掌握申报信息,而是采取允许公众公开查阅、通过媒体发布、政府网站公开等信息公示机制.它山之石可以攻玉,这些来自域外的成功经验对我们构建公务员财产公开制度有着积极的借鉴作用.”[1]
三、社会监督便于实现公民基本权利
社会监督主要是指处于人事部门、组织部门和纪律监察部门之外的公民或者其他社会组织在行使知情权、获得公务员个人财产信息的基础上,通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对国家机关及其工作人员拥有财产的合法性与合理性进行的监督.社会监督与国家机关的内部监督（例如纪检监察部门的监督）的主要区别在于它是国家机关以外的社会组织和公民对公务员个人财产的合法性进行的不具有直接法律效力的监督.社会监督的主要价值和意义是通过不断扩大公众政治参与范围,方便社会公众了解公务员财产情况、合法有序参与监督,引导公民依照宪法采取理性的活动,保障宪法赋予公民的基本政治权利,鼓励社会公众监督贪渎公务员,提高监督实效.
(一)公民宪法权利高于纪检监察机关的内部监督权力
我国宪法明文规定,中华人民共和国的一切权力属于人民.宪法第41条又规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利.从这两条规定来看,公民的宪法权利是明显高于纪检监察部门的内部监督权的.换句话说,宪法的上述规定不但决定了社会监督的合宪性与合法性,而且明确了来自社会公众的监督具有超越于纪检监察机关内部监督的终极权力.其次,没有知情和了解,群众就无法对公务员进行监督.我国宪法赋予公民和社会组织的批评权和建议权的实现,不能建立在公民和其他社会组织对公务员个人财产状况不知情和不了解的“沙滩”之上,而只能建立在现实的、可信的和全面的知情权的基础之上,方能保障公民的批评建议权的理性与合法实现,并切实保证人民对公务员的私利是否与公权行为有不正当的联系和交易进行有效的监督.在我国现实政治生活中,国家非常重视保障公民实现批评建议权,不仅在宪法和法律中保护公民的监督权,党和国家领导人也十分重视人民的监督工作.曾经明确指出：“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部.凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤职、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律的处分.”① （二）公民知情权高于公务员隐私权
在现代,权力与权利的冲突是一种较普遍的现象.“公民知情权与公务员隐私权便是一对相互冲突的权利.一方面,隐私权是公民的基本权利之一,公务员作为公民有维护自己私生活的安宁,不受任何人侵犯的权利；另一方面,公众有知情了解一切自己想要了解的东西,要求政府决策、社会事务以及公务员的行为公开化的权利.”[2]公务员的个人财产数量、价值及其来源与商人、社会公众的财产来源不同,除去正常的工薪收入和合法继承等渠道外,有可能与其掌握的公权力资源有关,这就决定了公务员的私人财产来源具有与公共利益和群体利益具有某种重叠、偶合关系的特征,这使得公务员的私人财产状况与其公务员身份和职权之间有一定的关联性.而那种“公务员个人财产状况属于个人隐私权”的观点自然而然地就会把“公民知情权与公务员隐私权的冲突”看作是两种民事权利之间的冲突.“也就把冲突的各方一般公民和公务员作为私法或民法上的主体来看待,把这种冲突看作是两种私法或民法主体之间的利益冲突.”[2]这样的诠释,忽视了公务员在社会中的特殊角色,也忽视了公民知情权在政治中的意义,因此是不可取的.
(三)社会监督与内部监督相结合
就实质而言,对公务员财产的社会监督是一种外部监督,是对纪检监察部门的“内部监督”的再监督.内部监督是指国家在行政机关内部设立的专门机关,对其国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度.这种监督具有直接性、经常性和法定性等优点.但是也存在容易受到官僚体制内部保护机制的阻隔和干扰、长官意志的控制和压制等等缺点,有可能导致监督乏力乃至名存实亡.因此,我们需要扬长避短,一方面加强内部监督的直接、经常和法治化的长处,一方面又发挥社会监督不会受到长官意志、官僚制度内部保护机制干扰的优点,内外结合,构建起符合“集中制”的对公务员财产进行有效监督和控制的机制.唯有如此,才能在公民参与、制约的基础上,构建起符合法制时展潮流的当代机制,为实现社会主义法治的理想未来提供基本保证.