信访的政治进路

摘 要 :信访制度是一项有着悠久历史的中华政治文明成果,是我党群众路线与现代相结合的产物.其在历史上所发挥的维稳功能与维权功能的辩证统一,代表了某种政治制度的创新.对信访制度可能对现代法治基础产生动摇的担忧,源于片面的法治理想主义情怀,以及对司法裁判最终性的盲目追求和对法治精神的僵化理解.信访作为一项以国家的制约性权力为依托的反支配性行为,作为公民意愿的政治表达形式,其制度演化的政治进路是目前学界所“有意”回避的,但却是该制度功效实现的必经之路.

关 键 词 :信访制度,维稳功能,维权功能

中图分类号:D911.01

文献标识码:A

文章编号:1001-8204(2012)04-0045-04

对于中国法制而言,信访制度之生成的“根正苗红”,恐怕无人能质疑.作为一个传承自古代的制度,在中国当下的法治语境中,竟也遭遇了“两重天”的区别对待,恨之者欲“除之而后快”,被称为“休克疗法派”,爱之者欲使之“登堂入室”,被称为“要权派”.信访的存废之争,在2005年新的《信访条例》颁布之时,似乎已尘埃落定,但近年来信访总量“高位运行”的现实,“集体”、“越级”的增多,由于“”而引发的一系列新的社会问题使学者们对这一问题的关注持久而集中,不少学者对信访制度的程序构建、行政信访与人大监督的结合、行政信访向“公民弹劾”的转化等提出了诸多具有建设性的意见.但所有制度的细部构建,都建立于对该制度功能的准确定位和对其系统目标的科学认识.信访作为公民的一种政治表达形式,并非是政治冲突的催化剂,而是政治缓冲的手段.作为一种政治解决方案,信访制度兼具政治参与和权利救济功能,而这也正是其生命力之所在.

一、信访是具有中国特色的政治表达形式

作为一个在中国本土环境中自然孕育的制度,对信访问题的探究必须契合其中国法治化的语境.“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际,尽管这个观点曾以多种形式为人们所重复,但其实问题还很多.”即使我们在一个现代法治体系中谈论信访制度,也不能割裂其与传统的联系,所有那些曾孕育了信访制度的思想和民族特性,都潜藏于社会机体的每一个细胞中,并深刻地影响着我们对该制度未来走向的设计.

在传统意义上,统治者对信访制度的选择,是其改良倾向使然.改良意愿往往通过“个案激发”得以成立,而改良的最终目的即消解社会矛盾,维护社会稳定.在漫长的中华文明发展历程中,“信访”从“纳言”始,以“攻过”和“进善’’为主,其首要目的在于统治者“检省其身”,后增设“鸣冤”的功能,在于洗清冤屈、纠正官吏的不当作为.据《大戴记·保傅》、《淮南子·主术篇》等古籍记载,早在先秦时期,尧就设“进善旌”,听取百姓意见,后又立“诽谤之木”,使天下得攻其过,舜“置谏之鼓”,使天下得尽其言,还首设龙为“纳言”.进善旌、诽谤木、谏之鼓便是中国信访制度的源头,而纳言便是中国古代最早的信访官职.此后,历代君主都非常重视“纳言”、“进谏”的功能,在“谏鼓”、“谤木”基础上不断完善,并逐步实现了“信访”机构专门化、程序规范化.清代设有叩阍和上控制度,叩阍即告御状,包括击鼓鸣冤和拦车喊冤两种方式.上控包括地方上控与京控,地方上控就是对州县衙门的审判不服,而向上一级机关申诉的制度.京控就是向都察院、通政司、步军统领衙门申诉.

“进善旌”、“诽谤木”、“谏之鼓”都是人民政治表达的载体,其设置旨在听取百姓意见.封建君主与帝王往往隐居于宫城院墙之内,对于王国的认识仅止于身边的大臣与官宦,他们需要一条与基层联系的路径,而“信访”在很大程度上提供了这样一个与“宫墙”外的社会发生联系的可能性,因此,掌握民情是统治者自觉追求的目标.同时,接受谏言与,还能监督官吏行为,以特别方式发掘和惩处公权违法行为.但不论是了解民情,还是惩处官吏,并由此为百姓“伸冤”,“纳言”的主要功能在于缓解社会矛盾,改善官民对抗.如果民间积怨长期得不到释放和疏导,必将形成较强的对抗当权者的“反力”,并由此引起“叛乱”或“朝代更替”,这是统治者所极力避免的.通过不同形式的“信访”,百姓个人的冤屈得以平反,普遍的正义得以伸张,官民的紧张关系得以缓解,因此,这种“个案治愈”的方法虽然不能从根本上改变统治者与被统治者之间的内在矛盾,但以“纳言”的方式进行“政治改良”,并以“伸冤”的方式纾解“草根”的怨气,间接维护了社会稳定.所以,作为现代信访制度的源头,作为具有中国特色的政治文明的成果之一,信访的维稳功能是本质性的.如果说专制社会中也有所谓“权利”的话,那么,信访制度也在某种程度上维护了“臣民”的“权利”.

二、信访是实现维稳目标的政治缓冲手段

在“法律的周期循环”中,相似的问题、相似的方法、相似的弊端以及相似的救济,似乎会在不同的环境中再次上演.“一些内容非常简单或形式极为有限的素材等在细节上作必要的变更后,以一种令人称奇的耐力,坚持地周而复始.”对现代信访制度功能的探究,不能不从其发展脉络中寻找印迹.

在现代意义上,信访制度是党的群众路线与主权在民思想的统一,是实现公民参政权的方式之一.2005年4月,在其发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书中指出:“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利.”在该表述中,明确指出信访是实现宪法第41条规定的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权的重要形式,故信访权本身甚至上升为一项“未列举”的宪法权利,信访被认为是契合中国传统法律文化、内嵌中国特色的现实宪法的制度安排.毫无疑问,国家在保障公民参政权、救济个人权利方面的有所为,也维护了社会稳定.

信访是中国创造的一种特殊的人权救济与政治参与方式,是其执政理念的一个符号化表达.信访作为一个上传下达的过程,在人民代表大会制度之外,将普通民众纳入到国家管理的过程中,体现了公民的主人翁责任感和主权在民的社会主义国家本质.因此,拓宽了人民参政的形式,实现了公民的参政权.