本站原创一、目前我国电力设施保护方面的法律及法规概况
国家电力设施的保护关系到每个公民的利益,关系到企业的发展和进步,关系到国家能源安全及稳定,关系到中国特色社会主义市场经济的可持续健康发展.1995年12月28日第八届全国人大常委会第十七次会议通过《电力法》,自1996年4月1日起施行.《电力法》共有十章七十五条,这是建国后第一部《电力法》,从此结束我国电力工业没有法律的历史.1996年4月17日以国务院令第196号发布《电力供应与使用条例》,共九章四十五条,自1996年9月1日起实施.《电力设施保护条例》由国务院于1998年1月7日发布,自发布之日起施行,《电力设施保护条例》全文共六章三十二条,这是供电企业开展电力基础建设、加强电力设施保护、规范供用电管理、维护供用电秩序等工作的重要法律法规.1999年9月18日国家经济贸易委员会、以令形式,对1992年12月2日能源部、批准发布的《电力设施保护条例实施细则》共十三条（修改并增加为二十三条）,做了重新修改并发布实施.
二、当前我国电力体制改革呼唤修订《电力法》,特别是加大对电力设施保护内客的修改充实完善
1996年《电力法》颁布时,我国电力工业的主体是国务院隶属下的国家电力工业部.《电力法》调整的关系主要是单一的生产供应者和广大的消费者的关系.1997年国家电力公司成立后,承接了电力工业部全部资产.2002年4月12日国务院下发《电力体制改革方案》（国发[2002]5号文件）,这是国家电力体制改革开端的标志.2002年12月29日国家电监会成立,国家电力公司被分成11家公司,这些新主体的法律地位还需要进一步确认.我国电力体制的改革已经使《电力法》要调整的关系,从单一供应者和消费者的关系,延伸扩展到生产者与供应者、供应者与消费者,以及生产者与消费者等多种复杂关系的转变,同时新组建的国家电监会所进行的行业监管行为,也需在法律中予以规定及明确.
自2002年国家电力体制改革以来,我国电力工业规模和行业组织结构都发生了巨大变化.1996年《电力法》已经明显地与当前电力工业生产力要求和生产关系特征严重不相适应,亟需进行修订,以适应和推动我国电力工业新的科学发展,为国民经济发展注入新的活力.据国家电监会统计：1996年我国发电装机仅为2.37亿千瓦,发展到2013年已超过11.4亿千瓦,全社会用电量已从1996年1万亿千瓦时,发展到2012年已超过5万亿千瓦时.同时,1996年我国电力工业以传统火电和水电为主,近年来随着风电、太阳能等新能源迅猛发展,风电已经成为第三大电源.分布式电源和智能电网技术在国际上方兴未艾,但其在我国的发展已经遭遇现行电力体制机制和电力行业法律条文的明显束缚和制约.
我国电力体制改革显然已经完成了打破传统垄断、实施政企（政事）分离的初级阶段,一个规范、公正、高效、竞争的电力市场正逐步形成.但也必须清醒地看到,近年来全国各地电力设施的屡遭严重破坏,电力设施盗窃案件呈直线上升趋势,这不仅给当地电力企业造成巨额资产损失,而且严重破坏了电网用户正常的用电秩序,给社会安全用电稳定局势带来负面影响.在未来的全国电力改革过程中,不论管理体制如何变化,但保证国家电力设施的安全性和电网供用电的可靠性,将是判断电力体制改革成败的一项必不可缺少的重大客观标准.国家立法和政府的相关规章中,应该充分体现电力设施保护的重要性和保护电力设施的艰巨性及复杂性,特别是在目前破坏电力设施出现智能化与团伙化的严峻形势下,应该相应出台与时俱进的配套法律法规,确实采取有效科学电力设施保护措施,保护电力设施不再遭受严重损害.
三、电力法律法规不适应电力设施保护的主要表现及原因分析
(一)现行法律法规对电力设施破坏后的责任主体缺位
为贯彻落实《电力法》关于“电力设施受国家保护”规定,1996年4月国务院在《电力设施保护条例》第3条确定“电力设施的保护,实行电力管理部门、门、电力企业和人民群众相结合的原则.”在1992年12月原国家经贸委和联合发布的《电力设施保护条例实施细则》中进一步明确为“电力管理部门、门、电力企业和人民群众都有保护电力设施的义务.各级地方人民政府设立的由同级人民政府所属有关部门和电力企业（包括电网经营企业、供电企业、发电企业）负责人组织的电力设施保护领导小组,负责领导所辖行政区域内电力设施的保护工作,其办事机构设在相应的电网经营企业,负责电力设施保护的日常工作”.从以上规定中可以看出,保护电力设施的法律责任实际上处于有名却无主状态.因为“电网经营企业”与“供电企业”的职责定位划分不清晰,在实际运作过程中谁也不负责任.
(二)现行电力监管法规对电力设施的责任主体职责不清晰
在国家电力体制改革过程中,由于电力体制管理机构变换或者其他多种原因,导致保护电力设施的责任逐渐弱化.2005年2月15日第432号国务院令正式颁布《电力监管条例》,该《条例》共六章三十七条.2004年3月9日《电力安全生产监管办法》公布施行,《办法》共有七章二十六条.从国务院批准国家电监会的职能和机构设置中,却看不到保护电力设施方面的相关内容.门虽然负有《刑法》赋予的保护电力设施的工作职责,但在实际执法过程中,局只负责“已经危害社会安定的治安案件”和构成犯罪的刑事案件的调查处理,而对没有“造成客观严重后果的违法行为”或者隐形破坏电力设施行为,则没有更加行之有效的对应措施及办法.
(三)现行国家电力法律法规对电力设施破坏的处罚程序缺乏一定的具体可操作性
目前我国电力设施保护虽然从法律体系上构建了从法律法规到部门规章,以及各单位的具体办法和措施的严密体制.但由于现行法律规定的不完整性和不协调性,导致了这些法规在社会电力设施保护中收效不明显.从法律职责上说,电力企业是电力设施的产权人或者管理人,除了日常用电检查职责以外,现行的法律法规并没有赋予电力企业其他职权,任何保护措施都需要得到国家有关机构协作和配合.实际上《电力法》及《电力设施保护条例》其具体执法的主体和客体、执法的内容和形式、执法的权限和权利等问题等,还不是十分明确与具体,往往缺乏一定的可操作性.《电力法》及《电力设施保护条例》立法技术上存在的不足及缺陷,导致现实社会生活中有些电力设施保护违法问题难以界定,这可以说是目前影响电力系统稳定运行的一个重大潜在因素. （四）现行国家相关法律法规对电力设施破坏的责任认定适用标准不一致
在我国法律法规中,涉及到电力设施保护的有《电力法》、《电力设施保护条例》、《刑法》第118条“破坏电力、燃气或者其他易燃易爆设备,危害公共安全,尚未造成严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑”.第119条第一款“破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备、易燃易爆设备,造成严重后果的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”.对电力设施保护其相关内容处理,还涉及《民法》、《行政法》、《森林法》,《合同法》、《安全生产法》等,在行政管理部门上,涉及到政府管理部门（发改委、电监会、工业厅局等）、发供电企业、林业、建设、土地、交通等部门.在实际社会生活中,经常出现对一个突发案件,因为发生各利益主体的冲突,各唱各的调,各吹各的号的法律冲突尴尬局面,各方运用的法律标准相互矛盾,这迫切需要对电力设施保护工作中出现的法律冲突或不协调问题,通过对现行法律法规的修订来进一步规范.
(五)现行法律法规对电力设施破坏的量刑条款不具体
现行《刑法》在盗窃破坏电力设施案件中的证据采信、犯罪的界定以及立案的条件、量刑的标准等方面规定,其适用程序及范围较为笼统,操作性不强.对重大电力设施破坏案件的认定和处理,各地司法机关在适用法律方面,缺乏可供遵循的具体依据和标准,造成电力企业、、检察院、法院等部门也在认识上有很大差距.对破坏电力设备罪所涉及的电力设备范围是什么?对供电企业收集的相关证据是否予以采信?对破坏电力设施造成的经济损失如何计算等不够详细.对以盗窃方式破坏电力设施的行为,电力部门主张以破坏电力设备罪重处,而有的地方司法部门却当作盗窃罪受理.如果被盗设施的价值较小,达不到当地司法机关立案的金额标准,就可能不被重视及处置.
(六)《刑法》对电力设施破坏处罚条款过于粗放抽象
尽管我国《刑法》已将破坏电力设施作为危害公共安全的犯罪予以规定,但从《刑法》第118条款规定上看,盗窃“数额较大,或者多次盗窃的”,可以构成盗窃罪.但在司法实践中的盗窃数量的确定,在适用上容易产生歧义或误解.行为人破坏电力设备应当是“正在使用中的各种电力设备”,然而该罪名中却未明确加以规定,加上我国一些乡镇及农村用电情况十分复杂,有些供电线路的使用明显带有季节性,有的甚至长期不用,对破坏此类电力设备,究竟是不是“正在使用中”的容易产生分歧.同时对于因破坏电力设备造成的“严重后果”还缺乏相关司法解释.目前最高法院、最高检察院对破坏电力设备罪的数额、情节等定罪量刑标准缺乏明确的规定,究竟那种情况是造成了“严重后果”往往无法界定,造成直接或间接经济损失多少?损坏电力设备设施价值是多少?损失电量究竟又是多少?只能人为地凭主观判断或凭经验来估算,这造成很大的执法随意性,也不利于公正执法.
四、对《电力法》及电力法规修改的几点建议及思考
（一）尽快确立对1996年颁布《电力法》修订的立法计划,对与当前电力行业形势明显不符的条文及时予以修正.电力设施是电力系统赖以运行的载体,也是发电、输电、供电和用电不可或缺的物质基础,任何一个部分被损坏都将使电力供应和使用发生中断,直接影响到国民经济健康有序的发展和社会生活的安定和谐.建议国家相关部门尽快制定一些可操作性强的办法,在修改现行的《电力法》、《电力供应与使用条例》及有关法规时,特别增加补充电力设施保护方面重大内容,使电力设施保护的执法进一步有章可循.
（二）建立健全电力法律法规的相应配套系统.我国虽然有电力设施保护的相关法律法规,但有些不够规范、不太协调,有时会与其他法律法规相冲突,使电力设施的保护工作无法正常进行.建议对《电力法》、《森林法》、《刑法》、《电力供应与使用条例》等相冲突的法律法规进行一定的全面修改,明确电力设施保护行政执法程序,明确电力设施保护的法律法规和地役权管辖的职责界限.现行电力设施保护法律法规缺乏程序性规定,对未形成犯罪的破坏电力设施行为,除了规定由电力行政管理部门予以行政处罚外,还应赋予供电企业、人民群众的制止权.对破坏电力设施的行为,通过进一步明确具体的对破坏电力设施争议处理办法及程序,切实让破坏电力设施的行为尽快得到应有的正义惩罚,从而依据法律严格处罚,减少偷盗和破坏电力设施行为的发生.
（三）对《刑法》中破坏电力设施作为危害公共安全的犯罪数额,予以具体明确的界定.根据刑法第118条规定,破坏电力设备罪客观方面的表现具有三个特征：一是其犯罪对象必须是正在使用中的电力设备,二是必须实施了破坏正在使用中的电力设备的行为,三是破坏行为必须危害公共安全,即造成或足以造成危害公共安全的严重后果.因此,建议修订补充《刑法》第118条、119条,明确规定“破坏正在使用中的电力设备”,同时在主刑期之后增加“并处罚金或没收非法财产所得”这一附加刑.由最高法院和最高检察院尽快出台司法解释,明确界定何谓“正在使用中的电力设备”,并规定破坏电力设备的数额、情节等定罪量刑的有关标准,以便界定何谓“情节严重”,何谓“造成严重后果”和“特别严重后果”,有利于各级司法机关在实际执行中加以操作.
（四）应建立完善的电力执法管理体制和有效的协调运作机制.随着电力体制的改革,电力设施保护的行政主体由原来的电力行政执法部门变为了政府经济管理部门.由于行政执法权的变更,给电力企业开展执法工作带来了一定的不便.在行政执法职能上,通过按政府经济主管部门委托授权方式,代表电力行政主管部门行使行政执法职能,开展电力执法活动.国家立法机关应赋予电力企业成立专职执法机构的权利,组建电力特殊行业的执法队伍,电力执法工作应实行“双重模式”协调运作管理.国有电力企业改公司制后,不再具有行政管理职能,可通过法律法规对电力企业履行电力法规,赋予电力企业的法律权利,也可作为执法客体看待.电力企业执法工作可作为执法客体和执法主体两种模式运作管理,或者以司法机关向电力企业派驻执法人员的形式,组建电力特殊行业的执法队伍,保障电力法制建设和电力执法工作的健康开展,有效发挥电力执法在电力企业生产经营中的作用.
（五）加大对电力设施保护法律手段的综合协调运用.要综合提出现行法律框架下电力设施保护的法律对策,探索电力设施保护工作的创新理念和路径,构建电力设施保护法律风险的防控体系,切实保护电力设施安全.要加强与林业部门和门的沟通配合,降低电力设施保护的难度.在电力设施的保护上企业还应该加大科技投入,提高防盗技术,利用高科技手段,对电力设施保护遭受破坏高发区进行电子眼监管,在被盗窃的电力设施上安装防盗报警器等,这些高科技产品对电力设施起着很好的保护作用.
（六）加大对电力设施保护方面法律法规宣传力度.法律是保护企业和个人财产与人身安全的武器,不法分子是因为缺乏法律意识才行使盗窃或者破坏行为,企业是因为缺乏法律意识而疏于管理或执法不力,公众有时是因为缺乏法律意识纵容了不法分子的行为,从而也损害了自身利益,威胁到自身财产安全.国家历年来颁布了一系列法律法规对电力设施进行保护,要通过现代网络媒体（微博、微信、微电影等）、电视广播、报刊、简（墙）报之类的新闻媒介进行宣传,突出开展电力法规普法宣传,增强人们的电力法律法规意识,提高公众保护电力设施的自觉性,增强全社会保护电力设施的责任感.