本站原创摘 要：在西方政策科学发展的历程中,有两个人居功至伟,他们分别是哈罗德拉斯韦尔和叶海卡德罗尔.前者是政策科学的创始人,后者是政策科学的推动者.德罗尔在其政策科学三部曲之一的《逆境中的政策制定》一书中对有关政策制定反应、科学和建议的阐述,不仅对我们行政管理理论的发展有启发意义,还能够在现实行政管理实践中找到与之类似的政策选择.
关 键 词：政策科学反应原则建议
政策科学在西方行政历史上发展由来已久,第一位把政策和科学结合起来的是美国政治学家哈罗德•,拉斯韦尔,鉴于他在发展政治学和政策科学领域的行为研究所做的贡献,他被认为是政策科学的创始人.叶海卡•,德罗尔是继拉斯韦尔之后又一个政策科学发展的促进者,他的政策科学三部曲：《对公共政策制定的再审查》（1968年）、《逆境中的政策制定》（1986年）、《政策》,使得他在1983年作为“一位对公共政策的理解作出贡献的著名学者”被国际政策研究联合会授予首届哈罗德•,拉斯韦尔奖.德罗尔的《逆境中的政策制定》一书中有关对政策制定中的反应、政策制定原则以及有关政策制定建议的内容与我国行政管理实践有着多处不谋而合.
1.政策反应的描述
在《逆境中的政策制定》一书中,德罗尔描述了十多种有关逆境中政策制定的反应,包括否认、简单化、客观外化、认知图式保持一致；降低期望、自我指责、客观外化；逆境常规化；逆境美化；名义性或表现性行动主义；政策制定责任的再分配；渐进主义加偶发性激进；大规模的行政改革；削减公共开支；复活的或新的政策神学；非教条性宏观政策革新等11项规定.其中,逆境美化、名义性或表现性行动主义、渐进主义加偶发性的激进与我国应对逆境的反应极为相似.
1.1逆境美化与“阿Q精神”
逆境美化是指将逆境解释为上帝意志的一种表现、太平盛世的一段前奏或者必定会加强与巩固国家和社会的一种考验.与逆境美化相似,我国应对逆境的政策反应也表现为所谓的“阿Q精神”,即把逆境当做一种考验甚至是一种财富.逆境美化或阿Q精神并不一定就是坏事儿,在许多第三世界国家,逆境美化的作用比较明显.许多国家政策不断失败的原因就在于,不能把逆境进行美化,不能以阿Q精神来看待逆境,不能以平常心对待逆境,政策无法持续,最终尚未见成效的政策遭到中止,无法显现预期的效果.政策成效的显露需要一个过程,越是复杂的逆境,政策越是不能起到“立竿见影”的效果,利用政策对逆境的修复不仅需要好的政策,也需要一定的耐心和时间,任何“速成的”政策都是不可能达到预期目标的.逆境美化可能导致对形势盲目乐观,最终措手不及；也可以作为一种安抚政策,在这个平复期中,可以等待政策效果的呈现,也可以借机寻找更好的政策选择.
1.2名义性或表现性行动主义与“牌子工程”
名义性或表现性行动主义其实就是所谓的“安慰性政策”,即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为,乃至“蜂拥而至”的新政策来应付眼前的逆境.这种政策一般都是应付性的,不能产生真正的实效,最多只能产生“镇痛剂”的效果.塔西佗说过,当国家彻底腐败时,其法律条文最多.法律条文的作用不能用数量来衡量,法律法规的实效才至关重要.名义性行为主义这种政策应对方式与我国众所周知的“牌子工程”比较类似,高层领导者在逆境中为了表现自己正在采取措施,向普通社会公众展示一种“勤政爱民”的形象,不得不采取措施应对复杂的形势,但由于时间和素质的限制,一时又想不出好的对策,这种“安慰性政策”一方面可以满足公民的需要,另一方面也能满足他们自己的心理需求,使他们能够心安理得.“牌子工程”在我国普遍存在,虽然多次遭到质疑,却也屡禁不止.与“形象工程”不同的是,“牌子工程”是针对政策执行而言的,是对上级针对问题作出的决策的一种反应,而“形象工程”更多地表现为个别领导为了追求个人的政治前途而主动作出的决策.
1.3渐进主义加偶发性的激进与稳中求变
自林德布洛姆将渐进主义引进行政管理理论之中,渐进主义一直作为一种重要的政策制定方式被政策制定者采纳并确实也曾发挥着重要的作用.渐进主义加偶发性的激进,是指一般情况下继续沿用传统的政策模式,随着逆境愈演愈烈,如果渐进主义已经明显不合时宜了,就需要采取激进式的解决措施来遏制形势的不断恶化.政策上的偶发性激进只是对外界强烈刺激的一种痉挛性的反应,这种激进短促、难以持久.在我国的行政管理实践中,政府行政人员由于谨慎、守旧的作风,再加上新的政策阻力比较大和对沉淀成本的不舍,一般都会选择继续沿用旧政策的管理模式,只有在旧的政策不能应对日益恶劣的逆境,才会被迫采取新的政策来取代旧的政策.这种旧政策的中止和新政策的运行是由于外界逆境的演变而促使的,并不是行政人员根据对逆境的预测主动选择,这种稳中求变的改革往往会由于错失良机而不能产生明显的效果.
2.政策原则的制定
政策制定的原则是指政策制定过程中需遵循的有关政策制定的方式、方法、手段等内容的基本性规定.德罗尔在《逆境中的政策制定》中讲述了社会改造原则、临界质量原则、有选择的激进主义原则、准备承担风险,避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则.在我国,适度原则、试点原则以及结果导向原则都可作为政策制定原则应用的典范.
2.1临界质量原则与适度原则
逆境都有自己的变化阈值,要想政策能够取得预期的效果,政策力度就必须达到一个临界质量点,才能对政策对象产生实效.对临界质量原则的把握还需注意另外一个特殊情况,如果政策力度超过了一定的范围,也不能产生预期的成效,这就是政策的“最高阈值”和“最低阈值”之间的合理范围.在我国,政策也必须遵循一个适度原则,如果是积极性的政策,就需要超过一个的“最高阈值”,如果是限制性政策,就必须保持在一个“最低阈值”之下,古语“隔靴搔痒”和“过犹不及”都是告诫人们把握一定的度.渐进主义虽然是一贯遵循的政策主张,但应付逆境而言,它通常是无效的,因为渐进主义只适合在相对平稳和变化不大的政策环境中发挥作用,渐进主义虽然不会直接带来较大的损害,但也不能产生应有的效果,还会因为达不到临界点而使逆境每况愈下,最终导致无法挽救.
2.2有选择的激进主义原则与试点原则
采取政策措施来应对逆境,常常会面临这样一个两难处境：如果采用渐进主义的政策选择,不需要大量的政策成本,也不用担太多的政策风险,但也不能产生打破传统所带来的前所未有的成效；激进主义通常需要较多的政策投入成本和政策风险成本,但在危急情况下也可能会产生意想不到的好效果.一个好的政策选择需要兼顾 渐进主义和激进主义两个方面,这就是有选择的激进主义原则.按照这条政策原则,首先需要筛选出若干合适的社会变量,再对这些变量进行彻底的变革.试点与这种有选择的激进主义略有不同,后者选择的是地点,前者选择的是变量.2013年9月29日,上海自贸区正式挂牌成立,自贸区成立同时也公布了上海市自贸区负面清单.负面清单规定了企业不能投资的领域,除了这些“黑名单”上的“禁区”,其他领域则完全开放.在上海试点自贸区和负面清单制度既能规避大面积激进政策带来的混乱和投资成本,也能够享受渐进主义所不能带来的实效.
2.3产出价值优先原则与结果导向原则
在当今许多国家当中,政策的好坏主要由两个因素来描述：产出方面和形式方面,前者包括政策对现象所能产生的影响,后者主要是政策制定和执行的公开度、公众参与等方面.传统政策制定必须充分兼顾两方面的平衡,往往容易陷入两难境地,结果两头落空.在政策环境较好的情况下,可以选择两者的平衡加以考虑,而逆境中的政策制定,其目的就是为了缓解逆境带来的困扰,因此产出价值显得更为重要.行政学的开山鼻祖威尔逊曾经说过,适当牺牲,可以提高效率.在逆境情况下,可以暂时忽略或者少考虑等形式问题,将更多的注意力放在政策效果上.在我国行政管理界流行着“不管白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫”这样一句管理箴言,在改革开放初期探索市场经济改革时提出这一有名的论断.实际上,在我国行政管理改革中,尤其是在危机管理中,结果导向的政策原则一方面能够激励政府官员大胆创新工作方式,另一方面也能在短期内取得工作实效,是兼顾形式的政策取向难以做到的.
3.政策建议的运用
界定逆境,发现问题,确定原则,其最终目的都指向应对逆境.德罗尔在《逆境中的政策制定》中,提出了建立政策分析机构、建立智囊团、建立国情与政策考查机构、提高干部队伍素质、建立国家政策学院、考虑军队建设（第三世界国家）、鼓励基层活动、提高公民政策认识、定期进行宪法修正等九条政策建议,这些政策建议对我国有关政策制定也不无启发意义.
3.1元政策与制度顶层设计
元政策是指论述有关政策的制定,即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策.简单而言,元政策就是制定政策的政策,是具体政策的依据.有人把政策体系看做是一个自上而下的金字塔,从上而下分别是元政策、基本政策和具体政策三个方面.根据元政策制定基本政策,再根据基本政策制定具体政策.元政策可能不是真正意义上的政策,它可能只是一种观念、思想、目标等宏观性的指标.制度的顶层设计近来成为我国的政治新名词,不断被用以描述高层的政策规划.在改革迈入深水区的中国,,政策顶层设计对于推动那些老大难的社会问题至关重要,医改、税改、教改等无不与制度的顶层设计有关.顶层设计是对社会发展的未来进行规划,是处于金字塔顶端的政策内容,因此,与元政策相似,顶层设计应慎用、少用,如果顶层设计随处可见,那就不是顶层设计,而是基层操作,政策性质也就不是元政策,而属于具体政策.
3.2政策研究与发展人文科学
建立政策分析机构、建立智囊团、建立政策考查机构、建立国家政策学院,其目的都在于强调政策研究的重要性.与一般的社会环境相比,逆境往往显得更为恶劣、更瞬息万变和难以捉摸,单靠政府高层领导个人的智慧和精力空难应对,这需要相关政策机构的协助和支持.它们由政策研究方面的优秀专业人才组织,提供整体性和创新性的政策来辅导高层决策.近年来,人文社会科学在我国发展越来越兴盛,涌现了一大批对国家政策进行研究的学者和社会人士,国家也设立各种科研基金来鼓励有关政策制定方面的研究.人文社会科学研究与自然科学研究不同,自然科学研究成效显著,显性收益较大,比较受到社会的青睐；人文社会科学见效慢,实施难度大,可操作性容易受到社会环境的制约,不易控制.发展人文社会科学,鼓励社会教育和科研机构进行政策研究,不仅是一种教育政策,也会高瞻远瞩的政治政策,这种不易见效或成效缓慢的社会政策研究一旦有所突破就能带来比自然科学研究更大的隐性收益.
3.3提高干部素质与公务员素质更新制度
无论是帕金森定律还是彼得原理,都揭示了政府机构内部存在的能力不足的问题.且不论有多少精英人物进入政府,即使进入政府的是精英人物,在这个知识瞬息万变的社会中,这些高层人员的知识储备也会越来越落后于现实社会的需要.在多数国家中,政府任用的官员的实际素质与应付逆境应具备的知识能力相差甚远,提高政府官员的素质势在必行.选拔、制度化学习、人员更替等制度已经在各个国家广泛运用并取得了良好的效果.在我国,为了防止公务员队伍的僵化和知识老化,制定了比较完备的人事更新制度.人员更新制度包括多个方面：人员录用、培训以及退出制度.录用和退出制度属于人员的更新,人员培训属于素质更新,合理的人事更新和培训制度能够给逆境中的政策制定注入新鲜的血液,有助于创新性政策的产生.
逆境中的政策制定,是每个国家都会面临的政策制定环境.德罗尔的《逆境中的政策制定》针对逆境中制定政策的各方面进行了详尽的阐述,其有关政策制定的原则和建议在我国几乎可以找到一一与之对应的政策处理方式.需要指出的是,与矛盾一样,逆境是普遍存在的,对逆境中政策制定知识的把握不仅是公共机构的需要,也是社会组织和社会公众应努力追求的.