本站原创国家自颁布了《企业内部控制规范——基本规范》以及相关配套指引以来,我国企业内部控制建设步入一个快速发展时期.但是这些规范及配套指引只是针对企业,目前国家还没有颁布专门针对行政事业单位内部控制的有关法律法规.这是不是意味着当前在行政事业单位中还不需要推行内部控制呢?目前行政事业单位普遍存在着以下现象：会计基础工作薄弱,会计信息失真、资产管理混乱、帐实不符、部门预算、政府采购约束不力、存在着乱收费以及私设小金库的现象,此外近年来在一些行政事业单位中还频频发生经济大案、要案.这些现象的发生究其原因还是由于行政事业单位内部控制缺失造成的.由此可见在行政事业单位推行内部控制已经迫在眉睫.
一、内部控制的概念及理论框架
内部控制是一种强调以预防为主的制度,目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生,提高管理的效果及效率.当前世界上推行的内部控制理论是美国“反对虚假财务报告委员会”所属的“内部控制专门研究委员会”于1992年颁布的《内部控制——整体框架》(即COSO框架).该报告指出：内部控制是由董事会、管理层和员工共同设计并实施的,旨在为财务报告的可靠性,经营效率与效果,相关法律法规的遵循性等提供合理保证的过程.该报告将内部控制划分为五个要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素.COSO报告设计的内部控制框架能够达到防止会计信息虚假、保证资产安全和控制风险的目的.COSO框架对于建立健全我国行政事业单位内部控制体系,具有重要的指导意义.
二、建立我国行政事业单位内部控制体系的意义
(1)有利于保证行政事业单位会计信息的真实性、可靠性
(2)有利于保护行政事业单位国有资产安全、完整和有效使用
(3)有利于形成完善的内部牵制和监督约束机制
(4)有利于保证国家相关法律、法规的贯彻实施
三、当前我国行政事业单位内部控制现状
(一)行政事业单位的内部控制环境还不乐观
1.从外部环境看
国家还没有制定针对行政事业单位内部控制的法律、法规当前我国有关内部控制工作的重点还是放在企业上,并针对企业颁布了一系列有关内部控制的法律法规.我国行政事业单位还没有专门的内部控制立法,有关行政事业单位内部控制的内容散见于《会计法》、《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》、《事业单位财务规则》、《事业单位会计制度》、《中华人民共和国预算法》、《行政事业单位会计决算报告制度》、《建立健全行政事业单位资产监督制度》等法律法规中.随着我国市场经济的进一步发展,许多行政事业单位已经参于到市场经济中来,行政事业单位的业务范围不断扩大,它们面临着来自市场的各种风险,现有的有关行政事业单位内部控制的法律法规已不能满足行政事业单位建立内部控制、防范风险的要求.
2.内部控制制度不完善,制度执行不力
完整的内部控制制度包括内部管理控制、内部财务控制、内部会计控制、内部审计控制等四种内部控制制度.但是目前只有部份行政事业单位建立了内部会计控制制度,绝大多数的单位还没有建立起完善的内部控制制度,甚至有些单位连基本的内部牵制制度都没有.一些单位建立内部控制制度只是为了应付财政部门、上级主管部门的检查,这些制度仅仅是挂在墙上,写在纸上,在实际工作中没有得到切实有效的执行.
3. 行政事业单位有关人员素质不高、内控意识淡薄
许多行政事业单位领导、财务人员、职工还没有认识到建立单位内部控制的重要性,内控意识还很淡薄,还没有将内部控制建设落实到单位的实际工作中.部份原因是行政事业单位一把手不太愿意实行单位内部控制,认为建立了单位内部控制,自己就受到了约束.此外行政事业单位财务人员的整体素质还不高,他们还没有掌握内部控制的有关理论,更谈不上如何设计规范的内部控制制度了,当单位出现问题时根本不知道如何进行解决.
(二)缺乏对风险的认识,对重大决策没有进行风险评估
随着行政事业单位更多地参与到市场经济中,它们所面临的风险也日益增多.但是相当部份的行政事业单位还不能正确认识风险、忽视了风险评估的作用.一些行政事业单位只重视单位规模的扩大,业务范围的扩展,基本建设的投入,对各项风险没有充分的认识,没有建立相应的风险控制机制.特别是近年来随着高校招生规模的不断扩张,很多高校通过举债进行大规模建设,它们对举债融资的还债能力没有进行科学、合理、实用的可行性论证,没有进行有效的风险评估,从而给单位埋下了极大的财务隐患.此外一些地方领导出于对自身利益的考虑,大搞政绩工程和形象工程 ,在决策时没有对这些工程进行风险评估、没有实行可行性研究,由此给国家造成重大损失.
(三)控制活动不到位
很多行政事业单位在进行控制活动时,存在着控制措施不合理、控制流程不完善的现象.例如在实际工作中行政事业单位由于受到人员编制的限制,人员比较紧张,普遍存在着一员多岗的现象,因此在行政事业单位中还不能完全做到不相容岗位相分离.此外,许多行政事业单位都实行“一把手”审批制,这种授权审批制度不尽合理,导致领导权利过于集中, 极易发生腐败现象.
(四)对内部控制缺乏有效的监督,没有建立起内部控制检查考核和评价机制
对内部控制实施检查、考核和评价是内部控制链条中一个重要组成部分,开展内部控制考核和评价,可以及时发现和纠正制度缺陷,进一步提高防范风险的能力.
由于目前我国还没有强制要求行政事业单位实行系统、完整的内部控制体系,因此许多行政事业单位只是建立了相关的内部控制制度,这些制度建立之后经常是一定多年不变,对于所建立的这些内部控制制度是否行之有效、是否存在着漏洞、这些制度是否得到有效执行都没有相关部门及人员进行检查、监督,缺乏有效的内部控制检查考核和评价机制,这是一种不完整的内部控制体系,不利于实现内部控制的目标.