本站原创摘 要 ： 为进一步提高单位部门的行政效率,充分调动各二级单位理财的积极性、主动性和创造性,许多高校纷纷提出了实施分级财务管理改革的建议.高校从财政国库集中收付制度改革要求下实施分散的分级财务管理模式,是高校预算执行机制和财务收支管理的制度性变革.对其研究是一个既有理论意义又有实践价值的课题.
关 键 词 ：国库收付 高校财务 分级管理 辩证思考
为进一步提高单位部门的行政效率,充分调动各二级单位的积极性、主动性和创造性,许多高校纷纷提出了实施分级财务管理改革的要求.据调查,我国目前只有个别高校在尝试实施分级财务管理体制.这是高校财务管理从集中核算模式向分散核算模式的大转变,也是整个高校预算执行机制和高校财务管理的制度性变革.笔者认为,高校要在财政国库集中收付制度改革模式的要求下实施分级财务管理,还必须在会计工作和财务管理上不断予以补充和完善.
一、国库集中收付模式下高校财务管理的客观要求
（ 一 ）国库集中收付模式下高校财务管理的客观要求 在国库集中收付制度模式下,高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制.也就是说,在高校的财务管理体制中,有两种模式可供选择,即“集中管理模式”和“分级管理模式”.我国高校大部分采用了集中管理模式,主要原因是与国库集中收付制度改革的目的一致,两者都是为了实现财政资金由分散低效型向集中效益型转变.（1）集中管理模式.所谓集中管理就是全校统一财务收支计划,统一财务管理制度,统一预决算,统一资源配置,在学校党委的领导下,将高校的财权和物权全部集中到校院长领导下的财务部门,不设置二级核算单位,其实质是对高校财权的集权管理.（2）集中管理模式的实践效果.第一,优势明显.近十年的实践证明,在国库集中收付制度改革模式下高校实行“统一领导、集中管理”的财务体制,由于两者目的一致,因此成效显著.一是通过改变分散支付制度固有的拨款随意性,使财政资金的收缴和拨付得到了进一步规范.实行财政收付制度改革后,取消了高校形形式式的收入过渡性账户,学杂费等非税收入直缴国库单一账户,从而有效地遏制和杜绝了在收入缴库过程中拖欠挤占财政收入的现象,确保了财政收入及时足额入库；其次是财政部门不再将资金拨付到高校,而只给高校下达年度预算指标,以及审批高校月度用款计划.预算资金在没有支付给商品供应商和劳务供应者之前始终保存在财政部门统一开设的国库单一账户上进行管理,从而改变了分散支付制度固有的拨款随意性,规范了财政资金的拨款程序.二是通过增强财务工作的透明度、公开性和约束性,使财务职务犯罪的现象得到了有效的遏制.借助于财政信息系统的建立与完善,财政部门随时能够掌握各高校支出的每一笔资金的用途,即购买的是哪一种商品或劳务、付款时间、付款对象等,从而实现了对预算单位资金流向、流量的全程监控；对财政资金分配行为、管理权限及操作程序都有严格的制度加以规定,使财务会计监督贯穿于财务收支活动的全过程,有效制止了手续不全、超标准和不符合规定的各项支出,有助于防止财务人员利用财政资金谋取私利的不良行为发生,增强了财务工作的透明度、公开性和约束性,从而使财务职务犯罪的现象得到了有效的遏制.三是通过完善的财政国库综合管理信息系统和统一的财务核算系统,使会计工作质量和效率得到了进一步提高,会计信息的真实性和准确性有了很大改善.国库集中收付管理通过设立科学的账户制度和资金收支运行机制,高校有关指标和经济活动过程中的会计信息采集、分析、监督和预测,都通过财政国库综合管理信息系统和统一的财务核算系统得以核算和反映,及时、可靠、真实、准确的会计信息资料可以为上级政府及相关部门进行科学决策与计划,会计工作质量和效率提高.第二,制约因素.根据现代国库制度建立的要求,十年的实践,成效虽然显著,但对于高校来说,仍然暴露了一些制约因素.一是预算编制过粗,预算执行和考核缺乏评价标准.高校校区分散规模大,收支项目多数额大,师生人数多工作量大,突发事件多预算变数大的特点十分明显.因此,高校财务部门在制定预算时,只能根据学校总体经费规模的大小结合各二级单位师生人数、工作量等情况直接确定其各项经费预算,极少征求各二级单位的意见.在预算的执行上,多数高校只对二级单位进行总量控制,未要求二级单位编报经费使用计划,也无法落实对具体支出项目的控制.在预算考核上,未建立相应的跟踪、分析和评价制度,对各部门的各项预算经费难以做出准确、具体的分析评价,对资金的使用效益也难以正确、完整的评价.二是收付流程过多,严重影响了高校的办事效率.国库集中收付制度改革后,按照预算外收入“收支两条线”管理的规定,高校的学杂费和其他收入应全部上缴财政,支出由财政按预算逐月拨给.而实际操作中,财政部门是不作预拨经费的.它要根据高校非税收入实际上缴财政的数额,并结合年初批复给高校的预算外项目指标数,逐笔下达预算外指标给单位后,高校财务部门才能按照授权或直接支付方式申请各项支出.经测算,这一环节至少需要十五天,遇上个别人员公差或休假的,时间长达二十多天.资金申请和拨付环节在预算单位、财政相关业务处室、国库收付中心、商业银行和人民银行的层层审核和领导的审批流程中,工作效率低下,单位意见大.三是财权过于集中,在一定程度上限制了单位积极性和创造性的发挥.随着高校改革的不断深入,高校的办学规模也在不断扩大,高校的经费来源也由传统的全部依靠国家财政拨款转向财政拨款、学费收入和其他服务性收入相结合的多渠道来源.财权过于集中,资金使用的自主权在一定程度上受到了限制,甚至连一些正常托收的水、电、话费等都要每月逐笔申请,致使单位、部门教职员工对事业发展及学校的财务状况漠不关心,从而在一定程度上限制了单位理财的积极性和创造性的发挥.
（ 二 ）高校实施分级财务管理的客观基础 主要包括以下方面的内容：（1）制度规定的内容.《高等学校财务制度》规定,高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制.这里所说的分级管理就是适当下放财权,二级单位日常的财务管理活动由各二级单位自行负责,学校主要通过制定全校的财经政策、财经纪律、规章制度等,对各二级单位的财务活动进行宏观调控,并对其进行财务监督,同时各二级单位在业务上接受学校一级财务部门的领导,其实质是对高校财权的分权管理.（2）新形势变化的需要.教育经费是高校改革和发展的经济基础,作为管理高校教育经费资源的财务部门在高校管理中占有重要地位,财务部门的财务管理水平的高低直接影响和制约着学校的发展.在集中管理和分级管理的财务管理体制中,目前,我国高校大多采用了集中管理模式.随着高校改革的不断深入,我国高校的办学规模也在不断扩大,客观需要较为灵活的财务管理体制与之相适应；另一方面,为多渠道筹措办学经费,也需要赋予二级单位适当的财务管理权与之相适应,而财务集权体制却限制了二级单位积极性和创造性的发挥.因此,较灵活的分级管理模式比僵化的集中管理模式将更能适应我国高校改革的需要,它将会作为我国高校今后一段时期主要的财务管理体制.
二、国库集中收付制度改革下高校分级财务管理存在的问题
（ 一 ）高校有限的财力最大限度地转化为保障力如何进一步处理好高校主体集权与二级单位分权的关系,使高校有限的财力最大限度地转化为保障力.有条件的规模较大的高校在二级单位设立二级财务机构,赋予了二级单位一定的日常财务管理权,二级单位在为学校开拓财源的积极性和创造性得到充分发挥的前提下,其作为单一利益主体的地位也得到了进一步明确.然而,在实施过程中,大多高校未能及时从单一的传统管理体制中转换角色,对新的利益主体认识不足,出现了只重如何组织收入,而忽略了对二级单位的制度建设和约束,导致二级单位利益机制缺失,各二级单位只有利益,没有责任；只有权利,没有义务.因此,必须按照“统筹兼顾、综合平衡”的原则,正确处理好高校主体集权与二级单位分权的关系,使有限的财力最大限度地转化为保障力,确保高校教学科研等重点任务和重点建设经费的需求,这也是财务管理体制改革的根本目标.
（ 二 ）高校主体与各二级单位责任和权利对等会计工作是单位的一项重要的经济管理工作.《会计法》规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责.所谓单位负责人,是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人.《会计法》确定单位负责人为单位会计行为的责任主体,其主要目的之一,就是督促单位负责人组织有关人员建立和健全单位内部会计监督制度,以身作则,带头执法,并通过监督检查机制确保其得到有效实施.高等学校的校院长是高等学校的法定代表人,它作为单位负责人,不但对单位的会计工作和会计资料的真实性,完整性负责,而且对会计工作具有不可推卸的责任.当强调单位负责人对会计工作负法律责任的同时,二级单位属于非独立法人主体,它们并没有意识到权责相对等的法律关系.一些二级单位的领导在无法判别单位的会计行为是否规范,会计资料质量是否符合要求的情况下,违法各种会计事项.因此正确处理高校主体独立法人与二级单位非独立法人的关系,使高校主体与各二级单位、部门负责人应负的权利与责任和义务对等,是高校建立分级财务管理体制,有效实施单位内部会计监督制度的重要措施.
（ 三 ）二级单位收支及流向在国库收付信息系统下的安全运行 建立国库集中收付制度是预算管理改革的必然要求.高校的预算管理是包括预算编制、预算执行和预算监督在内的一系列财务管理活动.在实行“统一领导,分级管理”的财务管理体制院校中实施预算管理,无论是校级还是二级单位,也必须实行从预算管理到预算执行、再到预算监督的全方位改革,三个方面互相联系、相辅相成、三位一体.但是,从改革的尝试中可以看出,由于预算编制过粗,许多高校没能把握好统与分之间的平衡点,要么统得过死,把属于校级负担的一些公共支出全部列入二级单位承担；要么财权过于分散,按收入比例将资金分配给二级单位后任由其随意开支,形成了学校资金使用分散、运行效率不高、监督不力、难以调控的被动局面,它不仅影响了二级单位的理财积极性的发挥及影响学校资金效益的提高,也给违法乱纪行为提供了可乘之机.在预算执行过程中,一些二级单位由于没有相应的会计机构和专职的会计人员,它们对具体承办的会计事项无法了解、掌握其合法与否的界限,加上与承担权责相应的分级财务管理的规章制度、内部控制机制不健全,私设“小金库”和套取资金的违法现象时有发生.因此要对二级单位的财务工作实施有效的管理和监督,就一定要按照国库集中收付制度改革的要求,从制度和财务收支程序上对二级院校资金运行作出明确、系统的规定,使学校资金的收入、支出和流向的全过程在国库收付信息系统的电子眼下安全运行,以防止腐败行为的滋生蔓延.
（ 四 ）高校分级财务管理的内容更加完善且符合国库集中收付制度改革的最根本要求 如何进一步处理好资金使用效益与资源浪费的关系,使高校分级财务管理的内容更加完善且符合国库集中收付制度改革的最根本要求.开源节流是完善分级财务管理的一个重要方面.目前,我国高校不是以资金使用效率与效益的提高,而是以达标进行规模建设作为基本目标取向.因此,其建设的着眼点在于每年教育经费支出的增长量和增长速度达到多少,在于生均校园面积、生均实验室、生均图书、生均学生宿舍和生均教学设备等的拥有量有多大.特别是在实行“统一领导,分级管理”的财务管理体制中,当学校将财权逐步下放给各二级单位时,由于缺乏大局意识,加上对分级财务管理的重要性还认识不足,许多二级单位往往不顾学校财力可能性,盲目制定发展计划,尽最大可能争经费、争项目.许多部门在资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题,二级单位之间比规模、比条件、比奖励、比福利,铺张浪费、重复建设、重复投入的现象时有发生,学校资源得不到整合,学校给多少二级单位花多少.许多二级单位不按规定列支发给教师的课酬,而是用进行抵顶来逃避缴纳个人所得税,也有的部门使用业务招待费、劳务费、办公费等假性支出套取占为己有,部分领导甚至将二级单位的经费变成自己的专项经费,按自己意愿支配等.这种在教育资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明、核算不清等现象的存在,导致了资金严重浪费.因此,当二级单位通过发挥其主动性和创造性为学校开辟和扩大财源筹集资金时,还必须要处理好资金使用效益与资源浪费的关系,使高校分级财务管理模式更加完善且符合国库集中收付制度改革的最根本要求.
三、国库集中收付模式下高校分级财务管理模式的对策
（ 一 ）建立与国库集中收付制度改革要求相适应的分级财务管理体制随着高校经济活动和经济业务的日益复杂,经济运行总量不断扩大,以二级单位为管理实体的校、院二级管理体制被推上了高校改革的历史前沿.在二级管理体制下,二级单位成为在学校统一领导和宏观调控下的相对独立核算的单位,享有较大的教学、科研及行政事务的管理权,包括人、财、物的管理权.“集中管理”的财务管理体制已影响了二级单位的办学积极性.因此,建立与社会主义市场经济体制下高校发展要求相适应的责、权、利相统一的分级财务管理体系,促使二级单位成为拥有一定权利和职责的办学实体,从而实现“事权与财权”、“办事与用钱”、“责任与利益”相一致的原则.一是要结合二级单位工作任务、学校行政工作重点、学校确定的奋斗目标全面完整编制部门综合预算（包括学校年度收入预算、可用财力预测、支出预算、基本建设项目支出预算、资金需求预测和债务收支预算）,实现“事权与财权”相统一.二是要按照“一保吃饭,二保运转,量力而行,确保重点,严控支出,稳步发展”的原则细化预算支出项目,并对要求列入预算的项目进行目标和效果预测,分轻重缓急排序,实现“办事与用钱”相一致.三是要根据会计基础工作规范的要求和学校“一级核算”的业务要求,分别建立学校和二级单位的相关财务会计制度,同时实行经费归口管理,规定二级单位的经费支出从预算到执行再到年终考评统一归口职能部门管理,实现“责任与利益”相一致.
（ 二 ）建立合理高效的分级财务管理模式 在坚持量入为出、收支平衡、开源节流等原则基础上,通过明确校院二级职责和合理的资金分配,建立一种合理高效的分级财务管理模式.高校在财务集中管理模式下,由于二级单位在财务上缺少自主权,也就很少有成本效益观念,经常出现在财务年度末期突击花钱的现象,这大大降低了学校资金的使用效益.因此,在坚持量入为出、收支平衡、开源节流,体现多劳多得、优劳优酬、效益优先等一系列原则的基础上,建立一种合理高效的分级财务管理模式,树立二级单位科学理财意识和经费使用的责任意识,合理地运作和调配资金,把有限的资金真正用在刀刃上,进而提高学校资金的使用效益.一是在学校层面制订校院二级财务管理办法,从财务管理的职能、权利和义务等方面明确校院二级的各自职责,解决二级单位各自为政、缺乏统一管理的会计核算和财务管理现状.同时,学校还可以出一些有利校院二级发展的财务政策,如服务性收益分配政策、配套经费政策等,激励二级单位理财的积极性.二是在不违反学校统一的财经政策和财务规章制度提前下,二级单位要根据本单位的实际需要,按规定程序制订各种管理条例和财务规章制度的具体实施办法,增强理财的意识,堵塞财务管理上的漏洞.三是要通过合理分配调度资金,协调平衡学校主体与二级单位之间的各种利益关系,防止腐败现象的发生.
（ 三 ）确保校院分级财务体制运行合规合法和安全有序 在逐级实行经济责任制和建立绩效评价机制的基础上,分别完善校院二级国库收付运行系统,确保校院分级财务体制运行合规合法和安全有序.高校实行“统一领导,分级管理”的分级财务管理模式,除逐级实行经济责任制明确各级责任和义务、建立绩效评价指标体系对二级单位资金使用进行效益考核外,当务之急是要按照国库集中收付改革的要求解决校院二级资金收付运行的流程问题,只有这样,才能确保校院分级财务运行合规合法和安全有序.一是要明确校内单位预算级次.按照规定,预算单位原则上分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位.实际操作中,由于高校实行“统一领导、集中管理”的财务体制,且只有本单位开支,又是一个独立核算的单位,在经费领拨上作为基层预算单位.实行“统一领导、分级管理”的财务体制,明确了二级单位的责任与权利后,高校不仅有校本级开支,还有二级单位开支.因此,必须参照科教文卫等主管部门的做法,明确高校作为财政的一级预算单位、校内的二级单位作为基层预算单位进行经费申拨,使高校二级单位依法拥有相应的资金使用权,同时履行财务管理、会计核算职责,并接受财政和审计的监督.二是要分级完善国库集中支付系统.高校实行“统一领导、分级管理”的财务体制后,学杂费等非税收入仍然按照“集中管理”模式直缴国库单一账户,为便于核算,缴库时可按照财政分配的收入代码进行填列.校本级支付程序与“集中管理”模式相同.二级单位按照不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付.财政直接支付是由财政部门根据高校审核后的相关资料开具支付令,通过国库单一账户体系,直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户.二级单位实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出.财政授权支付,是校内二级单位根据财政授权,自行开具支付令,校级财务审核后,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户.
（ 四 ）确保高校资金安全运行和使用效率提高在财务集中管理的体制下,所有的支出是学校层面的事情,同二级单位没有直接的利益关系,用多用少一个样,浪费现象随处可见.实施校院分级财务管理,学校一定要通过建章立制来完善经费划拨办法,以增强二级单位的勤俭节约意识.要结合学校的自身财力,在充分考虑二级单位的办学规模、学科性质、综合实力等因素的基础上,一是明确将部分办学经费包括教职工的人员经费、教学科研业务费、日常行政经费、学生事务经费等划拨给二级单位,由二级单位负责管理使用；二是对用于提高学校办学水平的专项经费,如重点学科、重点专业、精品课程等建设经费,则引入竞争机制,通过二级单位申报,专家评审后按专项下拨；三是对纳入政府集中采购目录内和政府规定限额标准的项目,一律要求纳入政府采购环节,按政府招标采购程序执行.只有这样,才能确保资金高效安全运行和使用效率提高.