新型城镇化如何破题

编者按：

增加农民收入连续10年是“一号文件”的核心目标,但农民（特别是勤劳的守土种田农民）仍然是最为贫穷的群体.难道是“一号文件”年年落不到实处?农村仍然普遍存在行路难、饮水难、看病难和上学难.应通过新型城镇化这个主轴和总纲,作出从上而下、以难带易的制度安排,系统应对农民、农业和农村的根本问题.这是一个治国新思维,牵一发动全身,具有纲举目张的战略统揽作用.

在盘活农民土地上破题

2004年以来,发了10个一号文件,每年都会强调一个重要的政策意图,就是告诉农民多种粮食,为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段.应该说这个出发点是好的,13亿人口的大国,吃饭毕竟是头等大事.但由于文件与三农实际存在偏差,结果是南辕北辙,粮食增产农民不增收,全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县.而江阴、昆山和张家港这些“全国百强”县,没有一个是因为种粮而强的.我还发现,黑龙江省70个产粮大县中,有43个财政收入不足亿元,有21个还没有摘掉贫困县的帽子,有60个仍靠财政转移支付维持政府运转.我看到这种情况后心情很沉重,要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的,不设法解开这个结,产粮大县就会认为一号文件是让老实人吃亏.

这种情况,实际上给出了一道题.

种粮的农民为什么穷?我看穷就穷在没有合法、稳定的财产收入.我认为,农村产权这层窗户纸不捅破,增加农民收入就只能是头痛医头,脚痛医脚,找不到发病的症结所在.市场经济的前提是产权清晰,但农村土地集体所有制虚化了产权主体,农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者.

要让农民增加收入,就必须通过新型城镇化挖穷根,敢于碰土地所有权这个敏感问题,否则树根不动,树梢白摇.

有学者提出,把土地所有权归还农民,有可能造成土地买卖失控.个别学者还提倡一种“候鸟”模式,需要农民打工时就进城,不需要时就回乡下种地.我认为必须从法律上明令禁止兼并农民的土地,优先保护农民的产权.尤其关键的是,所有出于商业目的的用地,必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等,让农民与开发商共享永久的商业利益,而不是像现在这样一次性补偿了事.至于公共建设用地,也应该尊重农民的意愿,或者更换其它地块,或者按市场价给予补偿.这是一步活棋,走好了就会盘活全局,困扰多年的三农难题不仅得以化解,还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标.

在引领农业经营上破题

在2007年的一号文件中,强调了发展现代农业这个主题,有了一些很系统的提法,这是十分难得的.比如用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现展理念引领农业,用培养新型农民发展农业.读不懂农民就读不懂中国,农民增收完全不可能通过2.5亿农户土里刨食解决.以农户为经营主体的传统农业,根本无法承受经济社会发展之重,十分有必要引进工商资本进行适度规模经营,让工业反哺农业能够实打实地兑现.十六届四中全会提出工业反哺农业、城市支持农村,但7年多过去了,真正用心体会和理解的人不多.对工商资本下乡总拿不定主意,只会造成弱势的农业走不出困境.

在这个问题上应当导向明确,措施过硬,行动坚决.下乡的工商资本90%以上都是民营企业.对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分,伤害他们本质上就是伤害农民.新型城镇化就是要纠正“先工业、后农业,先城市、后农村,先市民、后农民”的习惯性做法.实践证明,类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式,是发展现代农业的根本出路所在.

在改变农村落后上破题

我认为,农民增收不可能通过传统农业本身解决.

在2005年、2006年的一号文件中,两次都以新农村建设为切入点,应该说这个脉号得很准,但不足之处在于,尽管文件提出了指导性的20字方针,却没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系,也没有把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务.就我了解的情况看,这几年各地搞的新农村建设典型,通常原有经济实力很强,有的搞钢铝大型企业,有的吃矿山资源老本,很少是真正从土地上站起来的.2010年9月份,我在山东莱阳发现一个叫濯村的地方,这里经过15年的努力,走出了一条农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态田园化的发展之路.给我的启示是,要解决农民问题,就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题,就要坚决改变农地零散化、细碎化耕作方式,大力发展现代农业；积极培育壮大现代农业；要解决农村问题,就要从土地产权制度改革着手,切实促进小城镇建设.

县城和重点镇是连接城乡和工农的纽带,直接体现小康社会的总体水平.新型城镇化要坚持从实际出发,分清轻重缓急,从当前办得到的事情做起,量力而行,尽力而为.

这么多年来,我没看到哪个地级以上城市真正为农民放宽进城落户条件的,倒是看到了这些城市把权力所能控制的资源,大量投入到要地不要人的加速扩张中.这些城市的扩张冲动,使农民因此更加贫困,农业因此更加困难,农村因此更加危险.有鉴于此,我建议正本清源,趋利避害,把新型城镇化的目标明确指向县城和重点镇,防止政策和资金继续偏向地级以上城市.

我现在很忧虑的是小城镇建设刚露头就被咔嚓一刀,新型城镇化很有可能夭折,我所向往的“农村―小城镇―城市”之路很有可能中断.我认为2.5亿外出农民工以及他们身后的8700万留守老人、儿童和妇女,只有小城镇才能真正托付他们的未来.

县城和重点镇是所有城市的母体,这是我经过反复对比、认真调研所得出的结论.单纯提新农村建设是有害的,只有新型城镇化是解决农民、农业与农村问题的必然选择.从各国现代化的一般规律看,农民通常占总人口的10%以下,农业就业大约只占就业总量的5%以下.但我国国情不同,农民占总人口的65%以上,农业就业占就业总量的 50%以上.如果农民下降到30%,就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到10%,就要从农业转移2亿多劳动力.在这样一种基本国情的框架内,地级以上城市的低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位,解决自身的问题已十分困难.相比之下,只有县城和重点镇才能容纳未来2/3的农村转移人口.比如,北京市在确定33个小城镇提升服务功能后,就一举解决了40多万农民就地就业难题.

从户籍制度创新看,要放宽落户条件,允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和重点镇人口,为他们提供平等的居住和就业机会,做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接,最终全面完成人口城镇化.从行政管理制度创新看,对人口超过10万人的县城和重点镇,应该进行县辖市性质的强镇扩权试点,赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能,提高基本财力保障水平,合理设置机构和配备人员编制.

我的判断是,当落后的农村与发达的城市并存时,农民在政策硬约束下又不能进入地级以上城市,那就会选择县城和重点镇建设自己的家园.因此,以县城和重点镇统筹城乡发展,是继家庭联产承包责任制、市场经济体制改革之后的又一次制度变革,应上升为可持续发展的国家战略,成为全面建成小康社会的永恒主题.

（摘编自《中国经济报告》,作者系北京大学中国地方政府研究院院长）

编辑点评

提出积极稳妥推进城镇化,实际上是抓住了稳增长、转方式和调结构的关键.内需型经济的最大潜力在县城和重点镇,实现可持续发展的最终落脚点也在县城和重点镇.新型城镇化的核心内容,就是要把农民、农业和农村与小城镇建设结合起来.

新型城镇化如何破题?应当统筹谋划,协同推进,增强新型城镇化的系统性、整体性和协同性,避免和改变“农民增收更加艰难,农业发展更为复杂,农村稳定更为严峻”的状况.我国新型城镇化的集约、智能、绿色和低碳发展之路,对消化过剩产能、培育增长空间具有迫在眉睫的现实意义.这会有利于缩小城乡差距.经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化.（义学）